JUDr. Pavel DVOŘÁK
Český báňský úřad Praha

K NĚKTERÝM PROBLÉMŮM SOUČASNÉHO HORNÍHO PRÁVA

Těžba nerostů má na území České republiky dlouhou, více než tisíciletou tradici. Za toto období se vztahy k této lidské činnosti několikrát podstatně změnily. Byla období, kdy s těžbou nerostů jsou neodmyslitelně spojena léta rozvoje a prosperity zemí českých, jsou však i období, kdy dobývání nerostů procházelo krizí, která měla svůj odraz i ve společenské a ekonomické oblasti.

Těmto vlivům se neubránilo ani horní právo. Sedmset let, kdy registrujeme psaná pravidla upravující vztahy při dobývání nerostů vypovídá zcela jednoznačně o vývoji horního práva. Není cílem mého vystoupení hodnotit vývoj horního práva, ale upozornit na problémy dnes platného práva. Těch několik málo pohledů do minulosti umožní srozumitelnější pohled na dnešní právo.

V úvodu třeba říci, že základ současného dnes platného práva byl položen v polovině 19. století. Dnes platný horní zákon byl přijat v 80. letech minulého století, tedy v jiných společensko-ekonomických podmínkách. Stejně tak je však třeba dodat, že počátkem 90. let doznalo horní právo podstatných změn. Dnes platné horní právo má ještě jeden rys, charakteristický pro dobu svého vzniku a tím je fakt, že základ je tvořen dvěma zákony, a to zákonem č. 44/1988 Sb. a zákonem č. 61/1988 Sb. V rámci objektivity pohledu třeba zmínit ještě zákon č. 62/1988 Sb., o geologických pracích.

Skutečnost, že horní právo tvoří více zákonů je dána tím, že v době přijetí těchto zákonů existovala Československá socialistická republika jako federální stát tvořený Českou socialistickou republikou a Slovenskou socialistickou republikou. Základ právní úpravy - zásady ochrany a hospodárného využívání nerostného bohatství, bezpečnost provozu a ochrana životního prostředí při dobývání náležela federaci, podmínky provádění hornické činnosti a činnosti prováděné hornickým způsobem, bezpečnost a ochrana zdraví při práci a organizace a působnost orgánů státní báňské správy pak náleželo republikám. Pro úplnost třeba doplnit, že do republikové působnosti náležela též oblast výzkumu, výroby a uvádění výbušnin, výbušných předmětů a pomůcek na trh.

Z ryze uživatelského pohledu jistě nejde o optimální stav, pravdou však je, že úprava ve dvou zákonech až na výjimky nepůsobí v praxi podstatnější problémy.

Přesto však je v určitých obdobích slyšet hlasy, že je nezbytná zásadní a zcela nová právní úprava podmínek dobývání na území České republiky.
Fakt, že k takovému řešení dosud nedošlo není v tom, že by nebylo připraveno řešení. Vážným problémem však je vztah k dobývání nerostů, zejména z pozice vlastníků nemovitostí, ale i z hlediska ochrany životního prostředí, kde hornická činnost resp. činnost prováděná hornickým způsobem probíhá. Nelze zastírat, že každé dobývání nerostů zanechává stopy na krajině a přírodě a obtěžuje občany lokalit bezprostředně sousedících s místem dobývání. Z těchto pohledů jsou pak vedeny argumenty a vznikají rozpory při tvorbě nové právní úpravy. Jde o věc vážnou, která podstatně a zásadně ovlivňuje legislativní proces při tvorbě nového zákona a v podstatě znemožňuje dosažení shody při zpracování a předložení návrhu do legislativního procesu.

Dosavadní práce na přípravě nového horního zákona ukázaly, že bez jasně vymezené a formulované politické dohody a vůle přijmout zákon, který by dobývání umožnil (resp. zcela neznemožnil) nelze vážně o novém zákoně hovořit.

Hovoříme-li o novém horním zákoně mám na mysli moderní zákon, který by řešil vztahy, které při dobývání nerostného bohatství vznikají a který by na jedné straně umožňoval přístup k ložisku nerostů a na druhé straně garantoval ochranu životního prostředí, práv vlastníků a vysokou bezpečnost práce a provozu při dobývání.

Už od konce 90. let však je patrná snaha dobývání nerostů dále omezovat. Nechci rozebírat přístupy k přípravě nového horního zákona, dále se zaměřím na některé vážné problémy platné úpravy. Budu hovořit o zákonech č. 44/1988 Sb. a č. 61/1988 Sb., v platném znění.

Pro ilustraci třeba dodat, že zákon č. 44/1988 Sb. byl od svého přijetí novelizován 14x, zákon č. 61/1988 Sb. pak 16x. Ne vždy šlo sice o velké zásahy, ale i to svědčí o tom, že horní právo se vyvíjí, že je však schopno reagovat jen na některé dílčí problémy a nové poznatky.

Půjdeme-li po konkrétních a nejzávažnějších problémech horního práva je na místě zmínit fakt, že ani dnes platné právo v plném rozsahu neumožňuje realizovat státu své vlastnické právo (výkon majetkových práv). Vyjdeme-li z faktu, že nerostné bohatství (tvořené ložisky vyhrazených nerostů) je ve vlastnictví České republiky a skutečnosti, že stát se bez zákonem předepsaného vypořádání střetu zájmů k tomuto svému majetku "nedostane" (ponechám stranou případy, kdy by bylo postupováno dle § 31 odst. 4), tj. nevytvoří podmínky pro exploataci ložiska, nutno konstatovat, že něco není v pořádku. Nejde vůbec o to zvýhodňovat stát (ani o to zakrývat věc např. veřejným zájmem), ale o to, jak tyto případy objektivizovat.

Vážným problémem současného horního práva je, že málo vyváženě respektuje vlastnická práva jednotlivých vlastníků, že vlastnictví k pozemku je do jisté míry zvýhodněno před vlastnictvím vyhrazeného nerostu. Není smyslem těchto konstatování vyvolat nesouhlasné reakce vlastníků pozemků, pod nimiž se ložisko nerostů nachází. Je to konstatování faktu, stejně jako faktu, že cena "bezvýznamného" pozemku zjištěním, že se pod ním nachází vyhrazený nerost závratně roste. Přitom cenu tohoto pozemku fakticky zvyšuje (je tomu tak v řadě případů) "požadavek" horního zákona spočívající v tom, že ten, kdo chce dobývat vyhrazený nerost se musí nejdříve dohodnout s vlastníkem pozemku (a vypořádat střety zájmů). Přitom mantinely pro cenu pozemku ani dohodu o pronájmu nebo koupi nejsou dány.

Je naprosto správné a nesporné, že Ústava České republiky (a Listina základních práv a svobod) chrání práva vlastníků, že neumožňuje bezdůvodné zásahy do výkonu vlastnického práva. Vyhrazené nerosty se nacházejí pod povrchem a ne vždy jen pod pozemky ve vlastnictví České republiky. Pro exploataci nerostného bohatství sice vydává stát povolení, avšak zákon vytváří možno říci nerovné postavení, které spočívá v tom, že stát reprezentovaný správním úřadem může rozhodnutí o povolení vydat až těžař a příslušný subjekt uzavřou dohodu (dohody) o vyřešení střetů zájmů. Orgány státní báňské správy nejsou pak sto ve všech případech, kdy je na dobývání zájem, rozhodnout. Nic na tom nemění ani to, že vlastní dobývání realizují soukromé subjekty. Těžaři mohou dobývání zahájit až po vydání povolení, přičemž zákon na ně přesunul povinnost vypořádat střety zájmů (vymezení těchto střetů je však širší než pouhá vazba na vlastnictví k pozemku).

Bude jedním ze základních úkolů tvůrců nového horního zákona nalézt takové řešení, které umožní státu realizovat své vlastnické právo k vyhrazeným nerostů (předpokládám, že vlastnictví státu k vyhrazeným nerostům zůstane zachováno - přičemž řešena by mohla být jen otázka výčtu vyhrazených nerostů) a současně vytvoří předpoklady pro objektivizaci cen pozemků, které budou těžbou dotčeny přímo a těch, kde se vlivy dobývání projeví "zhoršením" komfortu při jejich užívání.

Druhým, velmi závazným a komplikovaným problémem je odstraňování následků těžební činnosti. Zjednodušeně sanace a rekultivace pozemků.

Zákon jasně říká, že organizace je před zastavením provozu v hlavních důlních dílech nebo lomech povinna vypracovat plán zajištění (pro případy, kdy zatím nedošlo k úplnému vydobytí ložiska) nebo plán likvidace (pro případy, kdy dobývání "nevratně" skončilo).

Po skončení dobývání je těžař povinen zajistit sanaci, která obsahuje i rekultivace všech pozemků dotčených těžbou. Pro obsah pojmu rekultivace horní předpisy odkazují na zákon o ochraně zemědělského půdního fondu.

V zájmu provedení těchto prací zákon připouští (a předpokládá), že pozemky mohou být sanovány již v průběhu dobývání. V těchto případech se práce provádějí podle schváleného plánu otvírky, přípravy a dobývání a jsou v tomto rozsahu též těžební organizací financovány.

Za sanaci se ve smyslu horních předpisů považuje odstranění škod na krajině komplexní úpravou území a územních struktur. Lze tedy dovodit, že konečnou úpravu lze provést až po ukončení dobývání, resp., že práce budou organizovány tak, že úplné zahlazení důsledků dobývání bude navazovat na již vykonané práce.

Provedení těchto prací je nákladné a bylo by velkým rizikem ponechat vše jen na "vůli" těžaře. To platí jak pro režim prací, tak i tvorbu zdrojů. Zákon proto těžaři ukládá, aby k zajištění sanací a rekultivací vytvářel rezervu finančních prostředků (stejně tak je těžař povinen vytvářet rezervu na vypořádání důlních škod). Toto však bohužel neplatí pro těžaře, který dobývá nevyhrazené nerosty činností prováděnou hornickým způsobem.

I když je nesporným posunem vpřed, že horní právo ukládá tvořit rezervy, nelze jednoznačně tvrdit, že jde o řešení "všespásné". Praxe uplynulých let ukázala, že ani toto řešení negarantuje to, aby po skončení dobývání byly "na stole" hotové peníze na provedení těchto prací. Proto bylo v poslední době učiněno několik pokusů tento stav změnit. Cesty byly hledány jak prostřednictvím novely horních předpisů, tak novelou zákona o rezervách pro zajištění základu daně z příjmů.
Smyslem těchto snah je zajistit, aby byly zdroje na zajištění a provedení odstranění všech škod vzniklých v souvislosti s plánovanou činností a zdroje na sanaci a rekultivaci dotčených pozemků (toto by mělo být vyčísleno v POPD), v okamžiku, kdy budou pro příslušné práce potřeba. Zde nutno vzít v úvahu i další skutečnost, a to, že dobývání je činností dlouhodobou - a stejně dlouhodobý je proces tvorby rezerv. Sanační a rekultivační práce přicházejí v úvahu až v okamžiku, kdy v daném dobývacím prostoru nebo jeho části dobývání skončilo. Tuto dobu nelze přesně stanovit.

Báňské organizace sice torbu rezerv v rámci svých hospodaření vykazují - ve valné většině však pouze účetně. Reálné peníze na zvláštní účet neukládají. Snadno tak může nastat situace, kdy se těžař z nějakých důvodů dostane do ekonomických potíží a v důsledku toho nebude schopen dostát svým závazkům vyplývajícím pro něj v souvislosti s povoleným dobýváním. Toto riziko je větší u menších těžebních organizací resp. u organizací, které provozují jeden, resp. dva lomy. Zde je riziko podnikatelského neúspěchu větší než u velkých organizací, které jsou schopny své závazky kompenzovat z hornické činnosti prováděné ve své působnosti na jiné lokalitě, nebo z jiných činností.

Proto bylo v uplynulém období přijato řešení, spočívající v tom, že zákon organizaci v § 37a odst. 4 až 6 (ve znění po novele provedené zákonem č. 313/2006 Sb.), ukládá povinnost uložit peněžní prostředky ve výši vytvořené rezervy na zvláštní vázaný účet za dané účetní období, a to nejpozději do 30.6. kalendářního roku následujícího po skončení příslušného účetního období. Nesplnění této povinnosti ani v přiměřeně prodloužené lhůtě může být "sankcionováno" rozhodnutím příslušného obvodního báňského úřadu o pozastavení platnosti povolení k dobývání.

Zákon dále tyto prostředky chrání před zahrnutím do konkurzní podstaty, nelze je zahrnout do výkonu rozhodnutí, ani do exekuce.

Vážným problémem tohoto řešení je zajištění dostatečné ochrany peněžních prostředků dlouhodobě uložených na zvláštním vázaném účtu proti inflačním vlivům. Řešení, které zákon nabízí, spočívá v tom, že připouští "dočasné umístění" těchto prostředků do jiných aktiv při respektování pravidel, které má prováděcím předpisem vydat Český báňský úřad - se souhlasem Ministerstva průmyslu a obchodu a po projednání s Ministerstvem financí nebo tyto prostředky převést po souhlasu příslušného obvodního báňského úřadu na základě smlouvy mezi státem, jehož jménem jedná Ministerstvo financí, a osobou povinnou tvořit tyto finanční rezervy, na účet správy prostředků rezerv, který spravuje Ministerstvo financí. Tato smlouva musí obsahovat garantovanou míru zhodnocení peněžních prostředků uložených na účtu správy prostředků rezerv a lhůty pro zpětné převedení z účtu správy prostředků rezerv na zvláštní vázaný účet vedený u organizace, ale není dostatečně operativní a fakticky žádné progresivní zhodnocení negarantuje. Ani zde nejsou alespoň rámcová pravidla jak postupovat při stanovení parametrů dohody. Otázka rezerv je vážná a bude nezbytné v nejbližší budoucnosti věc řešit jednodušším způsobem.

Třetím problémem je postup při řešení střetů zájmů. Zcela na místě je požadavek, aby střety zájmů byly vyřešeny před podáním žádosti o povolení dobývání. Cesty jak tohoto požadavku dosáhnout však zákon blíže nespecifikuje a tím ponechává zúčastněným stranám velký prostor pro "nedohodu". Jen velmi zřídka je zákon naplňován v požadavku na řešení střetů zájmů ve vzájemné součinnosti subjektů, jimž ochrana jiných zájmů a objektů přísluší. Zcela výjimečně jsme svědky toho, že tyto subjekty společně navrhnou postup, který umožní využití výhradního ložiska. Podstatně častěji jsme svědky toho, že si strany vzájemně kladou (a vytvářejí) překážky, které neumožní dohody dosáhnout a tím de facto i de iure znemožní, aby příslušný báňský úřad vydal rozhodnutí.

Zákon sice umožňuje resp. dává právo těžaři, aby v předmětném dobývacím prostoru zřizoval stavby a provozní zařízení pro těžbu a nabýval pro plnění úkolů stanovených horním zákonem nemovitosti nebo právo k nim a připouští až vyvlastnění (§ 31 odst. 4 h.z.). Toto řešení se však dosud nepoužilo.

Tomu, že při dobývání nerostů bude docházet ke střetům, lze stěží zabránit. Právo jednotlivce i skupin na oprávněnou držbu nebo užívání nelze zpochybňovat. Na druhé straně je však třeba dát jasná pravidla pro řešení rozporů a vymezit, kdy resp. jak je deklarován zájem na dobývání a jaké jsou mantinely pro dohodu. Stát, jako vlastník vyhrazeného nerostu, by neměl stát v závětří, když se jedná o možnosti tento nerost dobývat a neměl by vyřešení problémů nechat jen na těžaři (viz doložení dokladu o vyřešení střetu).

Také tyto otázky by měly být s vysokou mírou citlivosti řešeny.