JUDr. Václav Amort, CSc.
Tento stručný výklad si klade pouze za cíl upozornit některé vybrané instituty nového správního řádu, které se dotýkají rozhodovací činnosti orgánů státní báňské správy podle právní úpravy uvedené v horních zákonech. Účelem výkladu není a ani nemůže být detailní komparace a rozbor procesních institutů horních zákonů a nového správního řádu.
Dne 24. 9. 2004 byla rozeslána částky 174 Sbírky zákonů z roku 2004 a nabyl platnosti zákon č. 500/2004 Sb., správní řád. Jeho účinnost byla zákonem stanovena na den 1. ledna 2006.
Neobvykle dlouhá legisvakance byla dána mimo jiné důvody i tím, že nový správní řád zavedl řadu nových procesních institutů a postupů, jejichž znalost a správná aplikace je nezbytná pro řádný chod veřejné správy a též proto, že se předpokládalo souběžné nabytí účinnosti některých dalších zákonů, např. zákona o přestupcích. Spolu s novým správním řádem byl vydán tzv. doprovodný zákon, tj. zákon č. 501/2004 Sb., kterým se mění některé zákony v souvislosti s přijetím správního řádu. Tento tzv. doprovodný zákon se horních zákonů nedotkl. Legisvakance bylo využito k proškolení zaměstnanců správních orgánů, kteří se po ověření znalostí nového procesního předpisu stanou pověřenými úředními osobami.
V podmínkách výkonu státní správy v oboru působnosti státní báňské správy bylo vydáno Opatření předsedy Českého báňského úřadu č. 8/2005, kterým se stanovil postup při školení zaměstnanců státní báňské správy a způsob ověření znalostí z nového správního řádu. Předseda Českého báňského úřadu zvolil tento postup zejména z následujících důvodů:
Podrobnější právní úprava správního řízení po 1. lednu 2006 vychází z ústavního principu, že státní moc lze uplatňovat jen v případech, v mezích a způsoby, které stanoví zákon (viz čl. 2 odst. 3 Ústavy České republiky). Snahou zákonodárce bylo, aby nový procesní předpis představoval obecnou procesní právní úpravu pro celou veřejnou správu a aby byly postupně vytvořeny předpoklady pro omezení velkého počtu procesních postupů (správních řízení) uplatňovaných v rozličných oblastech výkonu veřejné správy. Tento obecný postulát však nevylučuje možnost odchylek ve správním řízení, pokud tak stanoví zvláštní zákon. Z tohoto pohledu je nutno upozornit na skutečnost, že základní zásady správního řízení uvedené v Části I, Hlava II správního řádu, tj. v ustanoveních § 2 až 8 správního řádu, se vztahují i na postup správních orgánů, resp. na ty jejich činnosti, kde je správní řád zvláštním zákonem zcela nebo zčásti vyloučen a přitom tento zvláštní zákon zásady činnosti správních orgánů explicitně neupravuje.
Zmíněný postulát se tak plně vztahuje i na procesní postupy orgánů státní báňské správy, protože horní zákony neupravují zásady činnosti orgánů státní báňské správy. To platí i v případech, kdy horní zákony upravují řízení a na postup orgánů státní báňské správy se správní řád nevztahuje (k tomu viz ustanovení § 177 odst. 1 správního řádu "Základní zásady činnosti správních orgánů uvedené v § 2 až 8 se použijí při výkonu veřejné moci i v případech, kdy zvláštní zákon stanoví, že se správní řád nepoužije, ale sám úpravu odpovídající těmto zásadám neobsahuje").
Vymezení pojmu správního řízení je uvedeno v ustanovení § 9 správního řádu, kde se uvádí, že "Správní řízení je postup správního orgánu, jehož účelem je vydání rozhodnutí, jímž se v určité věci zakládají, mění nebo ruší práva anebo povinnosti jmenovitě určené osoby nebo jímž se v určité věci prohlašuje, že taková osoba práva nebo povinnosti má anebo nemá.". Z této definice vyplývá, že ve správním řízení se vydávají konstitutivní nebo deklaratorní akty orgánu veřejné správy, což se promítá i do dalších ustanovení správního řádu.
Zmíněná definice správního řízení má též dopad na formu osvědčování odborné způsobilosti osob při výkonu hornické činnosti nebo činnosti prováděné hornickým způsobem. Dosavadní názory teorie a praxe se nemohly dostatečně sjednotit na názoru, jakým způsobem (jakou formou)dát autoritativně najevo, že v právním prostředí nějaká skutečnost existuje a jak její existenci prohlásit. Typické to bylo právě v případě osvědčení o odborné způsobilosti nebo v případě vydání živnostenského listu nebo koncesní listiny. Podle mého soudu se v těchto případech jedná o prohlášení existence určité právní skutečnosti, přičemž pro toto prohlášení je postačující deklaratorní právní akt správního orgánu, aniž by se mělo vyžadovat rozhodnutí ve věci.
Významným způsobem se do činnosti orgánů státní báňské správy promítnou požadavky na vedení řízení. Správní řád striktně požaduje, aby úkony správního orgánu v řízení prováděly pouze úřední osoby oprávněné k tomu podle vnitřních předpisů správního orgánu nebo pověřené k vedení řízení vedoucím správního orgánu (srovnej ustanovení § 15 odst. 2 správního řádu). Není to tedy jakýkoliv zaměstnanec správního orgánu, ale pouze oprávněná úřední osoba. Oprávněné úřední osoby, které vyřizují správní spis musí být uvedeny na spisu a na žádost účastníka řízení musí správní orgán účastníkovi řízení sdělit, která oprávněná osoba spis vyřizuje. Nově je definován i způsob vedení spisu. Právní úpravou vedení spisu se navozuje soulad s právními předpisy o spisové službě.
Vzhledem ke zpravidla citlivé povaze řízení vedených orgány státní báňské správy a v případě některých řízení s velkým počtem účastníků (např. řízení o povolení trhacích prací velkého rozsahu, řízení o stanovení dobývacího prostoru, řízení o povolení hornické činnosti) jsou dalšími velmi významnými ustanoveními nového správního řádu ustanovení § 19 až 26 o doručování. Velmi podrobná právní úprava v podobě až technických detailů o tom kdo doručuje, jaké jsou způsoby doručování, o doručování fyzickým osobám a o doručování právnickým osobám, vymezuje postupy správních orgánů při doručování tak, aby byla zásilka doručena nebo aby vznikla fikce doručení. Snahou zákonodárce bylo určit takové postupy, aby nevznikaly pochybnosti o tom, zda byla zásilka doručena, ale též aby se zamezilo obstrukcím při doručování zásilek správního orgánu, který ji vyhotovil. Z výše uvedených důvodů byla zpřesněna též právní úprava doručování veřejnou vyhláškou a byla též zpřesněna definice úřední desky.
Dalším významným institutem nového správního řádu z pohledu praxe orgánů státní báňské správy je institut účastníka řízení. Právní postavení účastníků řízení podle nového správního řádu se významně promítne do rozhodovací činnosti orgánů státní báňské správy v prvoinstančním i v odvolacím řízení. Správní řád v ustanovení § 27 vymezuje tzv. neopominutelné účastníky řízení, což jsou žadatel a další dotčené osoby, na které se pro společenství práv nebo povinností se žadatelem v řízení vedeném na žádost musí vztahovat rozhodnutí správního orgánu. Dále jsou neopominutelnými účastníky řízení dotčené osoby, jimž má rozhodnutí založit, změnit nebo zrušit právo anebo povinnost nebo prohlásit, že právo nebo povinnost mají anebo nemají. Dalšími účastníky řízení, nikoliv však již neopominutelnými, jsou též další dotčené osoby, které mohou být rozhodnutím správního orgánu přímo dotčeny ve svých právech a povinnostech. Účastníky řízení jsou též osoby, o nichž to stanoví zvláštní zákon.
Pokud horní zákony v ustanoveních o řízení stanoví, že se rozhodnutím orgánu státní báňské správy zakládá, mění nebo ruší práva nebo povinnosti nebo pokud mají orgány státní báňské správy deklarovat, že osoby určitá práva nebo povinnosti mají nebo nemají, vztahuje se na ně režim tzv. neopominutelných účastníků řízení. O tom, zda osoba je či není účastníkem řízení, rozhodne orgán státní báňské správy usnesením podle ustanovení § 76 správního řádu.
V porovnání s dosavadní právní úpravou se nově definuje procesní způsobilost účastníků řízení a nově se vymezuje, kdo a jak jedná jménem právnické osoby a zastoupení.
Pro praxi orgánů státní báňské správy jsou významná též ustanovení § 37 o formě a obsahu podání a ustanovení § 38 o nahlížení do spisu. Správní řád umožňuje nahlížet do spisu účastníkům řízení a jejich zástupcům, jiným osobám správní orgán umožní nahlédnout do spisu za současného splnění podmínek, že tyto osoby prokáží právní zájem nebo jiný vážný důvod a nebude tím porušeno právo některého z účastníků, popřípadě dalších dotčených osob anebo veřejný zájem. Významné je ustanovení odstavce 6 o tom, které části spisu a z jakých důvodů jsou z nahlížení vyloučeny. Zcela novým institutem je úprava postupu orgánu státní báňské správy před zahájením řízení v ustanovení § 42 a § 43 správního řádu. Úprava postupu správního orgánu má význam zejména při přijímání podnětů od fyzických nebo právnických osob pro případ, kdy by takový podnět založil důvod pro zahájení řízení orgánem státní báňské správy ex offo a při přezkoumání podané žádosti, na jejímž základě se zahajuje řízení. Správní řád, obdobně jako je tomu třeba v zákonu o přestupcích stanoví, jakým způsobem orgán státní báňské správy s podnětem naloží, tj. zda zahájí řízení ex offo, zda podnět postoupí příslušnému orgánu nebo že řízení nezahájí, protože pro to neshledal důvody.
Průběh řízení v prvním stupni upravuje Hlava VI správního řádu v ustanoveních § 44 až 79. Pro zahájení řízení ve věci na žádost nebo z moci úřední nový správní řád stanoví kogentním způsobem den, kdy je zahájeno řízení. V koncepci důkazního řízení nový správní řád neprovedl zásadní hmotněprávní změny. Dokazování je spjato se zásadou legality správního řízení. Důraz je položen na princip, že podklady pro vydání rozhodnutí opatřuje správní orgán. Novým způsobem se upravuje právní postavení svědka, kdy, podobně jako je tomu u ostatních procesních předpisů, se dává svědkovi právo odepřít výpověď pro případ, že svojí výpovědí založil sobě nebo osobám blízkým odpovědnost za správní delikt a postih za tento delikt. Nově se též upravuje institut předběžných otázek a rozhodování o předběžných opatřeních. Taxativním způsobem se v ustanoveních § 64 až 66 vypočítávají důvody pro přerušení řízení a pro zastavení řízení. V ustanoveních § 67 a následujících nový správní řád nově vymezuje obsah a formu rozhodnutí. Správní orgán vydává rozhodnutí a v zákonem stanovených případech rozhoduje usnesením. Správní řád stanoví povinné náležitosti rozhodnutí a stanoví nepřekročitelné lhůty pro vydání rozhodnutí. Pokud tedy horní zákony pro jednotlivá řízení nestanoví zvláštní lhůty, musí orgán státní báňské správy rozhodnout ve lhůtách stanovených správním řádem. V případech stanovených správním řádem může orgán státní báňské správy rozhodnout též formou usnesení, které se buď oznamuje nebo se v zákonem stanovených případech pouze poznamenává ve spisu. Na rozdíl od rozhodnutí, správní řád nestanoví náležitosti usnesení.
Posílením právní jistoty právnických a fyzických osob před nečinností správních orgánů má být nová úprava tohoto institutu v ustanovení § 80 správního řádu. Pokud by byl příslušný obvodní báňský úřad nečinný tím, že nevydá rozhodnutí v zákonné lhůtě, je Český báňský úřad povinen učinit některé z opatření proti nečinnosti. Tato opatření jsou vypočtena v ustanovení § 80 odst. 4 nového správního řádu. Český báňský úřad může přikázat nečinnému OBÚ, aby ve stanovené lhůtě zjednal nápravu nebo vydal rozhodnutí nebo může usnesením věc převzít a rozhodnout namísto nečinného OBÚ nebo může usnesením pověřit vedením řízení jiný OBÚ nebo může usnesením přiměřeně prodloužit lhůtu k vyřízení věci, jsou-li splněny další zákonné podmínky.
Nově je též konstruován institut odvolání nejen tím, že účastník řízení se může proti rozhodnutí OBÚ v první instanci odvolat pouze do některého samostatného výroku rozhodnutí, ale i novou konstrukcí odvolacích lhůt. Zásadní změnou je skutečnost, že Český báňský úřad bude přezkoumávat rozhodnutí OBÚ jen v rozsahu odvolání, nikoliv tedy správní rozhodnutí v celém rozsahu. Nově se též upravuje přezkumné řízení a obnova řízení a vydání nového rozhodnutí. Z povahy řízení vedených orgány státní báňské správy plyne, že v řadě případů jde o řízení s velkým počtem účastníků. Nový správní řád tento druh řízení upravuje v ustanovení § 144 a stanoví, že řízení s velkým počtem účastníků se rozumí řízení s více než 30 účastníky. Správní řád pro takováto řízení umožňuje oznamování přednostně veřejnou vyhláškou. To však neplatí o účastnících řízení uvedených v ustanovení § 27 odst. 1 správního řádu, kteří jsou orgánu státní báňské správy známi. Těmto účastníkům řízení je povinen orgán státní báňské správy doručit písemnosti jednotlivě.
Významná jsou přechodná a závěrečná ustanovení. Upozorňuji na skutečnost, že řízení, která nebyla pravomocně ukončena před účinností tohoto zákona, se dokončí podle dosavadních předpisů. Bylo-li řízení pravomocně skončeno před účinností tohoto zákona, přezkumné řízení, obnova řízení nebo vydání nového rozhodnutí se provede již podle nového správního řádu.