Nový správní řád a aplikace horních předpisů orgány státní báňské správy
I.
K 1. lednu 2006 má nabýt účinnosti nový správní řád (dále jen
"NSŘ"), který byl schválen v červnu t. r. Zákon přináší řadu
výrazných změn. Ve srovnání s dosavadním správním řádem je rovněž značně
obsáhlejší. Na první pohled je patrný i rozdíl v systematice. Dlouhá
legisvakance má vytvořit prostor jak pro osvojení nové právní úpravy, tak pro
zajištění návaznosti některých speciálních úprav. Spolu s novým správním
řádem byl sice přijat tzv. změnový zákon, řada speciálních úprav správního
řízení, vůči nimž bude i nový zákon platit subsidiárně, jím ovšem není dotčena.
To může do budoucna činit jisté potíže. Tento stav se týká i horních předpisů -
zákona č. 44/1988 Sb., o ochraně a využití nerostného bohatství, v platném
znění, (dále jen "HoZ") a zákona č. 61/1988 Sb., o hornické činnosti,
výbušninách a o státní báňské správě, v platném znění, (dále jen
"ZHč").
Cílem tohoto příspěvku je především zmínit, jak nový správní řád
ovlivní aplikaci horních předpisů orgány státní báňské správy. Nelze se však
vyhnout ani některým úvahám de lege ferenda týkajícím se možných novel horních
předpisů v návaznosti na nový správní řád.
Pozornost bude v této fázi objasňování nové právní úpravy, účelné
věnovat následujícím okruhům problémů:
a) základní zásady činnosti orgánů
státní báňské správy,
b) orgán státní báňské správy jako
subjekt správního řízení,
c) účastníci řízení před orgánem
státní báňské správy,
d) činnost orgánu státní báňské správy
před zahájením správního řízení,
e) zahájení řízení před orgánem státní
báňské správy,
f) zjišťování podkladů pro rozhodnutí
orgánu státní báňské správy,
g) zajišťování průběhu a účelu řízení
před orgánem státní báňské správy,
h) komunikace orgánu státní báňské
správy s účastníky řízení a veřejností,
i) rozhodování orgánu státní báňské
správy ve věci,
j) opatření proti nečinnosti činěná
Českým báňským úřadem,
k) rozhodování procesních otázek
orgánem státní báňské správy,
l) odvolání a rozklad proti rozhodnutí
orgánu státní báňské správy,
m) přezkumné řízení před orgánem
státní báňské správy,
n) obnova řízení před orgány státní
báňské správy,
o) prohlašování nicotnosti rozhodnutí
Českým báňským úřadem,
p) uspokojení účastníka správního
řízení, který podal žalobu proti rozhodnutí orgánu státní báňské správy,
q) rozhodnutí orgánu státní báňské
správy jako exekuční titul,
r) jiné jednostranné konkrétní úkony
orgánu státní báňské správy,
s) veřejnoprávní smlouvy a orgány
státní báňské správy,
t) opatření obecné povahy a orgány
státní báňské správy,
u) stížnosti na činnost orgánu státní
báňské správy.
Třeba podotknout, že vzhledem k prostoru určenému pro tento
příspěvek nemůže jít u žádné z výše uvedených otázek o komplexní výklad.
II.
Stručně k jednotlivým okruhům:
ad a)
Základní zásady činnosti orgánů státní báňské správy jsou upraveny
v § 2 až 8 NSŘ. Zákon klade důraz na vyvážený přístup k formální legalitě na
straně jedné a k ochraně práv nabytých v dobré víře a oprávněných zájmů
osob dotčených správní činností na straně druhé; zásahy do těchto práv a zájmů
bude zapotřebí v odůvodnění rozhodnutí věcně argumentovat. Aplikaci horních
předpisů asi nejvíce ovlivní pravidla pro uplatňování správního uvážení,
zejména v § 2 odst. 4 NSŘ vyjádřená zásada materiální rovnosti
rozhodování. Lapidárně řečeno - stejné případy mají být rozhodovány stejně a
podobné podobně; nedůvodná (a neodůvodněná) zřejmá odchylka bude rozhodnutí
činit nezákonným (nepřezkoumatelným). Specificky se správní uvážení může
uplatnit v případě konkurence dotčených osob - vzhledem k charakteru
oprávnění k dobývání výhradního ložiska může mít po případné novele horních
předpisů význam výběr žádosti upravený v § 146 NSŘ. Významné pro praxi
státní báňské správy rovněž je ustanovení § 177 odst. 1 NSŘ (a § 180 odst.
1 NSŘ); k tomu srov. § 41 HoZ a § 46 ZHč.
ad b)
Věcná i místní příslušnost orgánů státní báňské správy může být dotčena ustanoveními § 131 odst. 1 a 2 NSŘ. Jde o atrakci nebo delegaci z důvodu procesní vhodnosti týkající se zejména zvlášť obtížných a neobvyklých případů nebo případů, jejichž řešení výrazně ovlivní dotčené osoby ve více správních obvodech, popřípadě v jiném správním obvodu (než ve správním obvodu místně příslušného správního orgánu) anebo o řízení s velkým počtem účastníků (viz § 144 NSŘ). Dlužno ovšem poznamenat, že podle dosavadní právní úpravy se určování příslušnosti orgánů státní báňské správy vyznačovalo vyšší mírou flexibility (arg. § 38 odst. 5 ZHč). Ustanovení § 136 odst. 6 NSŘ znamená odklon od způsobu řešení rozporů s dotčenými orgány státní správy, který je upraven v § 33 odst. 3 HoZ. Vzhledem ke specialitě druhého ustanovení a k negativním zkušenostem z jeho aplikace (či popravdě spíše absenci zkušeností) by bylo žádoucí novelizovat horní předpisy. Podle obecné úpravy by pak mělo proběhnout dohodovací řízení mezi Českým báňským úřadem a partnerským ústředním správním úřadem a v případě jeho bezvýslednosti by měla věc řešit vláda. Toto ustanovení se ovšem netýká sporů o příslušnost. Problematikou tzv. závazných stanovisek dotčených orgánů státní správy se pak zabývá § 149 NSŘ.
ad c)
Nová právní úprava správního řízení přináší jistý pokrok
v diferenciaci postavení dotčených osob, které jsou účastníky řízení (§ 27
odst. 1 a 2 NSŘ). Praktické to bude zejména u správních řízení o žádostech
(o stanovení dobývacího prostoru, o povolení hornické činnosti), kde se
rozlišuje postavení žadatele, popřípadě jeho nerozlučných společníků na straně
jedné a ostatních účastníků řízení na straně druhé (ve vztahu k horním
předpisům viz též § 27 odst. 2 věta druhá NSŘ; srov. dále § 28 odst. 2 HoZ
a § 18 odst. 1 ZHč, které nebude nezbytné v souvislosti s novým správním řádem
novelizovat). Rozdíl se projevuje např. v otázce důsledků neoznámení
individuálně oznamovaného rozhodnutí (viz § 84 odst. 1 NSŘ s tím, že nedotčena
pochopitelně zůstává případná odpovědnost za škodu způsobenou nesprávným úředním
postupem). O otázce tvrzeného účastenství se bude rozhodovat jen tehdy,
jestliže odpověď na ni může být objektivně vzato nejistá, resp. sporná (§ 28
odst. 1 NSŘ, viz též § 76 odst. 2 NSŘ), jinak postačí pouhé sdělení. Rozšiřuje
se možnost ustanovení opatrovníka (např. u právnické osoby, která nemá orgán
způsobilý za ni jednat). Nová právní úprava výrazněji chrání handicapované
účastníky [již § 7 odst. 2 NSŘ, zvlášť pak § 16 odst. 3 až 5, § 32 odst. 2
písm. g) a g) a § 38 odst. 3 NSŘ]. Procesní ekonomii má přispět ustanovení o
společném zmocněnci a společném zástupci (§ 35 NSŘ). Novinkou je možnost
zmocnit zástupce pro neurčitý počet řízení v budoucnu [§ 33 odst. 2
písm. c) NSŘ].
ad d)
Nový zákon má, na rozdíl od dosavadní právní úpravy, některá
ustanovení o postupu správního orgánu před zahájením správního řízení.
Ustanovení § 42 NSŘ se týká přijímání a vyřizování podnětů k zahájení správního
řízení zahajovaného z úřední pravomoci. Ustanovení § 43 NSŘ upravuje
institut odložení věci. Ustanovení § 137 NSŘ se týká podávání vysvětlení
(toto ustanovení samo zmocňuje k opatřování vysvětlení v souvislosti s
prověřováním okolností rozhodných pro zahájení řízení z úřední pravomoci;
na základě zvláštního zákona je možno opatřovat vysvětlení nezbytná pro určení
předpokládaného rozsahu podkladů pro rozhodnutí). Významné pro praxi státní
báňské správy může být v případě správních řízení zahajovaných z úřední
pravomoci ustanovení § 138 NSŘ o zajištění důkazu před zahájením správního
řízení. Inspirací pro novely horních předpisů je kromě výše uvedeného druhého
případu vysvětlení též ustanovení § 139 NSŘ o předběžné informaci. Za
dosavadního právního stavu mohla předcházet činnosti orgánů státní báňské
správy podle správního řádu prakticky pouze činnost podle zákona č. 552/1991
Sb., o státní kontrole. Tato vazba bude poněkud modifikována. Podle
novelizovaného ustanovení § 18 odst. 4 zákona o státní kontrole bude možno
některé námitky proti protokolu vyřizovat až v rámci navazujícího správního
řízení. Podle § 150 odst. 2 NSŘ může být protokol pořízený podle zákona
o státní kontrole jediným podkladem pro vydání příkazu, který se za
určitých předpokladů stává pravomocným a vykonatelným rozhodnutím ve věci.
ad e)
Řízení je zahajováno buď na žádost (nová legislativní zkratka návrhu),
nebo z úřední pravomoci (slovy zákona "z moci úřední", jde o
nové a přesnější vyjádření dosavadního "z vlastního podnětu"). V
souvislosti se zahájením řízení o žádosti zákon výslovně pamatuje na případ,
kdy žádost podává více žadatelů společně (§ 44 odst. 2 NSŘ). V případě
správního řízení s více účastníky zahajovaného z úřední pravomoci nová úprava,
v návaznosti na diferenciaci postavení účastníků, upřesňuje okamžik zahájení
řízení (§ 46 odst. 2 NSŘ). Pro praxi státní báňské správy bude mít význam úprava
uvědomění o zahájení řízení s velkým počtem účastníků (§ 144 odst. 2 NSŘ). U
řešení věcně souvisejících otázek se nabízí promyslet využití § 140 NSŘ
o společném řízení.
ad f)
Orgán státní báňské správy bude moci za určitých okolností
připustit, aby za něj některé podklady rozhodnutí opatřil účastník řízení (§ 50
odst. 2). Na druhé straně z § 6 odst. 2 NSŘ vyplývá povinnost zajistit opatření
některých podkladů za účastníka. Zdůrazňuje se povinnost zjistit z úřední
povinnosti všechny okolnosti důležité pro ochranu veřejného zájmu (§ 50 odst. 3
věta první NSŘ). Režim standardních důkazních prostředků je podrobněji
propracován (§ 53 až 56 NSŘ). Použití čestného prohlášení bude podmíněno
úpravou ve zvláštním zákoně (§ 53 odst. 5 NSŘ); je třeba promyslet, zda v
této souvislosti bude žádoucí novela horních předpisů. Výpověď účastníka řízení
není výslovně upravena, možnost vypovídat lze však dovodit již např. z § 4
odst. 4 nebo z § 46 odst. 2 věta první NSŘ. Náznak povinnosti vypovídat lze
spatřovat v § 50 odst. 2 věta druhá NSŘ. Zákon pamatuje na uvědomění účastníků
o provádění důkazů mimo ústní jednání (§ 51 odst. 2 NSŘ). Výrazem procesní
ekonomie je § 51 odst. 3 NSŘ. V souvislosti s opatřováním podkladů pro
rozhodnutí má význam též ustanovení § 49 NSŘ o ústním jednání; k posílení
transparentnosti řízení má přispět úprava veřejnosti ústního jednání (např.
v řízení o žádosti bude ústní jednání na návrh žadatele zásadně veřejné).
Ustanovení § 28 odst. 3 HoZ a § 18 odst. 3 ZHč není třeba v uvedené
souvislosti novelizovat. Jestliže je podkladem rozhodnutí řešení předběžné
otázky, bude orgán státní báňské správy postupovat podle § 58 odst. 1 nebo 2
NSŘ. O tzv. závazných stanoviscích byla již zmínka. Novinkou je úprava situace,
kdy sám příslušný orgán státní báňské správy musí řešit určité otázky v
samostatných řízeních postupně (§ 58 odst. 3 NSŘ). Vyjádření se účastníků
k podkladům rozhodnutí upravuje § 36 odst. 3 NSŘ.
ad g)
Daleko větší pozornost věnuje nová právní úprava prostředkům
zajištění průběhu a účelu správního řízení. Pro praxi státní báňské správy
mohou mít největší význam ustanovení o pořádkové pokutě (§ 62 NSŘ), popřípadě o
předběžném opatření (§ 61 NSŘ). Horní hranice pořádkové pokuty činí 50 000 Kč;
pořádková pokuta bude ukládána v jednoduchém řízení, kde prvním úkonem ve věci
bude vydání rozhodnutí. Pokud účastník požádá o vydání předběžného opatření,
bude třeba o tomto návrhu rozhodnout do 10 dnů; zvlášť se upravuje
oznamování rozhodnutí o předběžném opatření. Novým prostředkem zajištění
průběhu a účelu řízení je záruka za splnění povinnosti (§ 147 NSŘ). Tento
institut se týká i povinností vznikajících v důsledku využívání oprávnění
založeného rozhodnutím správního orgánu. Obecně se týká záruky přijaté na
požádání, možnost uložit povinnost složit záruku je vázána na úpravu ve
zvláštním zákoně. To je opět otázka případných novel horních předpisů.
ad h)
Komunikace správního orgánu s účastníky řízení se týkají zejména
též ustanovení o formě podání (§ 37 odst. 4 a 5 NSŘ). Předpokládá se, že
orgány státní báňské správy budou schopny zajistit přijímání podání v
elektronické podobě (náhradní řešení vyplývá z ustanovení § 37 odst. 7 a 8
NSŘ). Značně podrobná, i když ne zcela vyčerpávající, jsou ustanovení o
doručování (§ 19 až 25 NSŘ). Upravuje se možnost dohodnout adresu pro
doručování. Doručování nebude závislé na tom, zda se adresát v místě doručení
nezdržuje (pro právnickou osobu a podnikající fyzickou osobu to platí
absolutně, pokud jde o adresu jejího sídla nebo sídla její organizační složky,
anebo místa podnikání; jinak lze postupovat obdobně podle ustanovení
o navrácení v předešlý stav; viz § 21 odst. 3, § 24 odst. 2 a § 41
NSŘ). Umožňuje se zmocnění k převzetí písemnosti doručované do vlastních rukou
(§ 20 odst. 2 NSŘ). V některých případech bude možno písemnost uložit
i u orgánu státní báňské správy, který je jejím původcem. Každý orgán státní
báňské správy musí mít nepřetržitě veřejně přístupnou úřední desku, jejíž obsah
musí být zveřejněn i způsobem umožňujícím dálkový přístup (§ 26 odst. 1 NSŘ; k náhradnímu
řešení viz § 26 odst. 3 a 4 NSŘ; viz ale též § 38 odst. 6 ZHč).
ad i)
Smyslem správního řízení je přijmout rozhodnutí ve věci. Horní
předpisy lhůtu pro vydání rozhodnutí nestanoví. Pokud orgán státní báňské
správy nebude moci vydat rozhodnutí bezodkladně, bude povinen tak učinit
zásadně do 30 dnů od zahájení řízení; k tomu se však připočítává až 30 dnů,
je-li zapotřebí konat ústní jednání nebo místní šetření, nechat někoho
předvolat nebo předvést anebo doručovat veřejnou vyhláškou; připočítává se
rovněž doba nutná ke k provedení dožádání, zpracování znaleckého posudku nebo k
doručení písemnosti do ciziny (§ 71 odst. 3 NSŘ). Je třeba zvážit, zda si
řízení podle horního zákona nevyžádají odchylnou úpravu. Vydáním rozhodnutí
nová právní úprava rozumí kromě jiného předání stejnopisu písemného vyhotovení
rozhodnutí k doručení nebo vyvěšení veřejné vyhlášky [§ 71 odst. 2 písm. a) a
c) NSŘ]. Významné je ustanovení o tom, že lhůta pro vydání rozhodnutí ve věci
přestává běžet již dnem, kdy nastal důvod přerušení řízení (§ 65 odst. 1 věta
třetí v návaznosti na § 64 odst. 1 NSŘ). Ustanovení § 143 NSŘ se týká řízení na
místě. Pozornost bude v této souvislosti třeba věnovat vztahu k § 42
odst. 2 písm. b) a c), popřípadě i d) a § 43 ZHč.
ad j)
Nevydání rozhodnutí ve věci obvodním báňským úřadem a nesplnění
povinnosti zahájit řízení z úřední pravomoci budou důvodem opatření proti
nečinnosti, k němuž bude příslušný Český báňský úřad (§ 80 odst. 1 a 2 NSŘ). Za
jistých okolností bude lze takové opatření učinit i preventivně (§ 80 odst. 3
NSŘ). Kromě atrakce, kterou zná i dosavadní právní úprava, může opatření proti
nečinnosti spočívat v příkazu zjednat ve stanovené lhůtě nápravu, v pověření
jiného obvodního báňského úřadu vést řízení a vydat rozhodnutí nebo v přiměřeném
prodloužení lhůty pro vydání rozhodnutí (nepočítá se nadále s prodloužením
lhůty bez bližšího určení). K tomu viz § 80 odst. 4 NSŘ. V případě nečinnosti
Českého báňského úřadu bude přijetí opatření k nečinnosti příslušet jeho
předsedovi (arg. § 178 odst. 2 věta čtvrtá NSŘ).
ad k)
Zcela nově bude upraveno řešení procesních otázek. V zákonem
stanovených případech se předpokládá jejich formální rozhodování. Orgán státní
správy tak bude činit rozhodnutím, které bude označovat jako usnesení (§ 76
NSŘ). Kromě posílení právní jistoty při vedení řízení nová úprava sleduje
zejména hledisko procesní ekonomie. Usnesení budou mít několikerý režim.
Některá budou oznamována všem účastníkům řízení, jiná jen některým z nich s
tím, že další účastníci budou o usnesení vyrozuměni, některá se budou pouze
poznamenávat do spisu s tím, že účastníci budou vyrozuměni. Proti oznamovanému
usnesení bude možno podat odvolání (rozklad), které nebude mít odkladný účinek.
Proti ostatním usnesením nebude odvolání (rozklad) přípustné. Stanovená
usnesení bude možno vydávat paušálně, přičemž jejich účinky nastanou již
samotným vydáním.
ad l)
Ustanovení o odvolání jsou v nové právní úpravě daleko podrobnější
(§ 81 až 93 NSŘ). Odvolání bude moci směřovat proti výrokové části
(skupině výroků), jednotlivému výroku nebo vedlejšímu ustanovení výroku (části
výroku). Nebude přípustné odvolat se pouze proti odůvodnění. Povinnost
přihlédnout k novým skutečnostem a návrhům na provedení důkazů budou mít orgány
státní báňské správy jen tehdy, nemohl-li je účastník uvést nebo navrhnout
dříve (totéž bude platit v průběhu odvolacího řízení). Pro odvolání proti
rozhodnutí, jímž bylo přiznáno oprávnění a stanoveny mody (slovy horních
předpisů "podmínky") jeho výkonu (typicky rozhodnutí o stanovení
dobývacího prostoru nebo rozhodnutí o povolení hornické činnosti), může mít
význam možnost vyloučit odkladný účinek odvolání na základě iniciativy žadatele
(ten bude mít často zájem využívat oprávnění i za cenu povinnosti dodržovat
mody, proti nimž brojí). Zachován zůstává institut autoremedury. Rozsah revize
je poněkud zúžen - v celém rozsahu bude
rozhodnutí přezkoumáváno z hlediska zákonnosti, z hlediska věcné správnosti
tomu tak bude v rozsahu námitek odvolatele; třeba ale vzít v úvahu též
výše zmíněný posun mezi zákonností a věcnou správností vyplývající z § 2 odst.
4 NSŘ. U řízení vedeného z úřední pravomoci bude Český báňský úřad moci
rozhodnutí obvodního báňského úřadu zrušit a řízení zastavit, u řízení o
žádosti bude v případě zrušení zapotřebí věc vrátit do prvního stupně. Pokud
Český báňský úřad napadené rozhodnutí změní, bude muset respektovat zákaz
reformatio in peius; změnu nebude lze provést, pokud by v jejím důsledku
došlo k faktické ztrátě instance. V případě zpětvzetí odvolání bude odvolací
řízení zastaveno dnem zpětvzetí. Proti rozhodnutí Českého báňského úřadu
vydanému v prvním stupni bude možno podat rozklad (§ 152 NSŘ). Zrušit, nebo
změnit napadené rozhodnutí bude nově možné pouze za předpokladů platných pro
autoremeduru v řízení o odvolání. Jinak bude třeba rozhodnutí zamítnout a
nastoupí zásadně soudní ochrana. To koncepčně znamená, že řízení před ústředním
správním úřadem se s výjimkou autoremedury stane jednoinstančním. Jiný režim
může stanovit zvláštní zákon (tedy případné novely horních předpisů). Pro tzv.
rozkladovou komisi platí, že bude moci jednat nejméně v pětičlenných senátech,
přičemž většina přítomných členů budou muset být odborníci, kteří nejsou
zaměstnanci zařazení do daného ústředního správního úřadu.
ad m)
Dosavadní institut přezkoumávání rozhodnutí mimo odvolací řízení
bude nahrazen institutem přezkumného řízení (§ 94 až 99 NSŘ). Přezkumné řízení
se bude týkat nejen pravomocných rozhodnutí, ale i dosud nepravomocných
rozhodnutí, která jsou předběžně vykonatelná. Kritériem přezkoumávání zůstává
zákonnost. K přezkumnému řízení bude příslušný nadřízený správní orgán, z
podnětu účastníka řízení bude možno provést autoremeduru. Výslovně je upraveno
zkrácené přezkumné řízení, kde prvním úkonem ve věci bude vydání rozhodnutí. Zavádí
se možnost pozastavit právní účinky přezkoumávaných rozhodnutí. Přezkumné
řízení má být zastaveno nejen v případě, že se zjistí, že přezkoumávaným
rozhodnutím nebyl porušen právní předpis, ale i tehdy, převáží-li zjevně
potřeba chránit práva nabytá v dobré víře. V rozhodnutí, jímž se
přezkoumávané rozhodnutí ruší nebo mění, bude třeba stanovit, kdy nastupují
jeho účinky. Náprava v případě nezákonně uložené povinnosti má být zásadně ex
tunc, v případě nezákonně přiznaného oprávnění ex nunc (způsobil-li nezákonnost
žadatel, ex tunc). Přísněji jsou stanoveny lhůty (subjektivní dvouměsíční a
objektivní roční lhůta pro zahájení řízení, patnáctiměsíční lhůta pro vydání
rozhodnutí). Horní právo je jednou z oblastí, kde se vyskytují tzv. přirozené
sekvence správních rozhodnutí a kde u řady rozhodnutí dochází k vyčerpání
jejich právních účinků konzumací obsahu. Kromě otázky možných specialit
přezkumného řízení je třeba věnovat pozornost i úvahám o legislativní postižení
naposled uvedených jevů.
ad n)
Oproti dosavadní úpravě dochází k redukci důvodů obnovy řízení.
Cílem bylo odstranit průnik s důvody přezkumného řízení. Jako důvod zůstávají
novoty, jiné řešení předběžné otázky (včetně tzv. závazného stanoviska) a
dosažení rozhodnutí trestným činem (§ 100 odst. 1 a 4 a § 149 odst. 6 NSŘ).
Negativní vyřízení žádosti účastníka řízení o obnovu bude mít podobu usnesení o
zastavení řízení (§ 102 odst. 4 NSŘ); usnesení se bude oznamovat pouze
žadateli. Kromě obnovy řízení zákon upravuje také institut nového rozhodnutí ve
věci (§ 101 a společné ustanovení § 102 NSŘ). Některé důvody vydání nového
rozhodnutí mají upravovat zvláštní zákony. To se zdá pro novelizaci horních
předpisů podnětné.
ad o)
Zcela nová je úprava prohlašování nicotnosti rozhodnutí (77 a 78
NSŘ). V resortu státní báňské správy půjde výlučně o příslušnost Českého
báňského úřadu, který bude moci prohlásit nicotnost rozhodnutí obvodního
báňského úřadu z důvodu tzv. absolutní věcné nepříslušnosti. Pokud jde o
rozhodnutí Českého báňského úřadu, bude k prohlašování nicotnosti příslušný
jeho předseda (§ 178 odst. 2 věta čtvrtá NSŘ). Prohlašování nicotnosti podle
správního řádu se bude dít z úřední pravomoci a není omezeno žádnou lhůtou.
Pokud některý obvodní báňský úřad nebo Český báňský úřad dojde k závěru, že
jiný správní orgán učinil úkon, který je z výše uvedeného důvodu nicotným
rozhodnutím, dá podnět k prohlášení nicotnosti. Z jiných důvodů přísluší
pravomoc vyslovit nicotnost správního rozhodnutí soudu podle příslušných
ustanovení zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní. Nicotnost je ovšem
hmotněprávní stav, její prohlášení nebo vyslovení má jen odstranit nejistotu
ohledně existence, či neexistence rozhodnutí (jde o deklaratorní rozhodnutí).
ad p)
Ustanovení § 153 NSŘ navazuje na úpravu obsaženou v § 62 soudního
řádu správního. Žalovaným správním orgánem (odpůrcem) bude zásadně Český báňský
úřad (výjimkou může být např. žaloba proti rozhodnutí o námitkách v exekuční
fázi správního řízení). Uspokojení žalobce bude lze, v závislosti na tom, čeho
se žalobce domáhá, dosáhnout zrušením nebo změnou rozhodnutí správního orgánu,
prohlášením nicotnosti z důvodu tzv. absolutní věcné nepříslušnosti,
vydáním správního rozhodnutí (u nicotnosti z jiného než výše uvedeného důvodu),
postoupením věci nebo vydáním nového rozhodnutí (v případě moderace správní
sankce). Právní moci nabudou zmíněná správní rozhodnutí až dnem právní moci
rozhodnutí soudu o zastavení řízení o žalobě. Přezkumné řízení proti těmto
správním rozhodnutím nebude přípustné.
ad q)
Rozhodnutí orgánu státní báňské správy je možno exekučně provést
soudní nebo správní cestou. Nový správní řád upravuje jen část správní exekuce.
Vychází z modelu duální úpravy - peněžitá plnění mají být vymáhána podle
zákona o správě daní a poplatků (§ 106 odst. 3 NSŘ; nový zákon se připravuje),
nepeněžitá plnění podle ustanovení § 107 až 129 NSŘ. Peněžitá plnění bude
subsidiárně příslušet vymáhat finančním úřadům; státní báňské správy se tato
úprava nedotkne, pokud jde o pokuty a úhrady [§ 44 odst. 12 a § 41 odst. 1
písm. j) ZHč]; problém je u jiných peněžitých plnění (náklady řízení); rozumné
by bylo úpravu symetrizovat horní novelou. U nepeněžitých plnění budou
orgány státní báňské správy provádět exekuci jimi vydaných rozhodnutí. Nařízení
exekuce exekučním příkazem bude ve stanovených případech předcházet exekuční
výzva. Způsoby provedení exekuce budou náhradní výkon (u zastupitelných
plnění), přímé vynucení (u nezastupitelných plnění) a ukládání donucovacích
pokut (není-li jiný způsob možný nebo účelný); donucovací pokuty budou ukládány
postupně, a to až do výše 100 000 Kč. Opravným prostředkem v exekuční
fázi zůstanou námitky; úprava je poněkud podrobnější a je stanovena možnost
přiznat námitkám odkladný účinek v případě, že jej nemají ze zákona.
ad r)
Nový správní řád se netýká jen vydávání rozhodnutí (správních
aktů), ale i jiných forem správní činnosti. Řadu ustanovení o správním řízení
je účelné vztáhnout i na vydávání vyjádření a osvědčení, jakož i na úkony,
které bývají označovány jako sdělení. V resortu státní báňské správy dosavadní
úprava neposkytuje právní základ pro nápravu takových úkonů, pokud trpí vadami.
Úprava se bude vztahovat i na úkony s nižší intenzitou právních účinků, které
správní orgán činí v průběhu správního řízení. Ke všem zmíněným úkonům viz §
154 až 158 NSŘ.
ad s)
Moderním institutem se zdají být veřejnoprávní smlouvy. Jim jsou věnována ustanovení § 159 až 170 NSŘ. Pro praxi státní báňské správy může mít význam především ustanovení o obdobném použití režimu tzv. koordinačních veřejnoprávních smluv organizačními složkami státu. Za předpokladu novel horních předpisů lze uvažovat i tzv. subordinační veřejnoprávní smlouvy uzavírané s adresáty veřejné správy (slovy horních předpisů "organizacemi") vydávané namísto rozhodnutí. Veřejnoprávní povahu mohou mít i některé smlouvy mezi adresáty (de lege ferenda srov. např. § 27 odst. 7 HoZ). Spory z veřejnoprávních smluv by v resortu státní báňské správy řešil Český báňský úřad (spory ze smluv mezi adresáty obvodní báňský úřady).
ad t)
Novou kategorií správních úkonů (formou správní činnosti) je tzv.
opatření obecné povahy (§ 171 až 174 NSŘ). Jde o hybrid mezi rozhodnutím a
právním předpisem. V současné době je nedůvodně některým takovým úkonům
předepsána forma právního předpisu (územní plán), u jiných jde problematicky o
individuální rozhodnutí (chráněné ložiskové území). Možnost přijmout opatření
obecné povahy bude muset vždy založit zvláštní zákon. Ve vztahu k horním
předpisům a působnosti státní báňské správy lze diskutovat např. stanovení
obecných revírních podmínek dobývání ložisek určitých nerostů.
ad u)
Ustanovení § 175 NSŘ přináší úpravu stížností na nevhodné chování
úředních osob nebo na postup správního orgánu. Úprava je subsidiární. Stížnost
bude třeba podat u obvodního báňského úřadu nebo u Českého báňské úřadu v
závislosti na tom, o které úřední osoby nebo o čí postup půjde. Vyřizuje ji
vždy správní orgán, jehož činnosti se týká. Lhůta k vyřízení stížnosti bude
činit 60 dnů. Stěžovatel bude vyrozuměn, jestliže o to požádal. Není-li
stěžovatel s vyřízením stížnosti spokojen, může o přešetření způsobu jejího
vyřízení požádat nadřízený správní orgán (Český báňský úřad v případě stížností
vyřizovaných obvodními báňskými úřady, předsedu Českého báňského úřadu v
případě stížností vyřizovaných Českým báňským úřadem).
III.
V legislativním procesu přípravy a přijímání nové právní úpravy zazněla celá řada často protichůdných připomínek a názorů. Výsledek je jistě určitým kompromisem. Kvalitě prospěly i neprospěly rozsáhlé změny v závěrečné fázi, v níž by bylo lépe soustředit se v klidu na detaily. Přijetí nového správního řádu je ale obecně vzato bezesporu pozitivem. Obavám z jeho složitosti je třeba čelit důkladným proškolením. V resortu státní báňské správy, který je poměrně vysoce integrován a má tradičně kvalitní právní službu, jsou pro zvládnutí nároků, které přinese uvádění nového správního řádu do života, jistě dobré výchozí předpoklady.