Přednášky sekce LEGISLATIVA číslo L 1, L 2 a L 7 jsou vzhledem ke společnému základu (vstup ČR do EU) v písemné formě zahrnuty do jednoho celku.

 

 

 

JUDr. Pavel Dvořák, JUDr. Libuše Brádlerová,             L 1, L 2, L 7

Ing. Jan Kaňka 

Český báňský úřad Praha

 

 

 

Předpokládaný vývoj právních úprav na základě dokumentů přijímaných v rámci Evropské unie

 

1. Úvod

 

            Dnem 1. 5. 2004  se  stala Česká  republika  platným  členem  Evropské  unie ( dále jen “EU”) se všemi právy a povinnostmi vyplývajícími z příslušných platných  dokumentů a uzavřených smluv. EU je označení pro celek tvořený členskými státy Evropských společenství ( dále jen “ES”) a EU nenahrazuje ES, neboť působnost EU je stanovena šířeji, zahrnuje totiž kromě tzv. prvního pilíře  EU ( tzv. komunitárního) ještě druhý pilíř – zahraniční politiku a vnější bezpečnost a třetí pilíř -  vnitřní bezpečnost a justici.

 

            Právo ES, označované také běžně jako právo Společenství je tedy podsystémem práva EU. Z práva Společenství mají pro nás – myšleno resorty, nikoli Českou republiku, význam zejména ty akty, které tvoří tzv. sekundární právo. Kromě nařízení a rozhodnutí sem patří i směrnice.

 

            Nařízení je závazný akt normativní povahy. Je to pravidlo obecně závazné jak na úrovni Společenství, tak i na úrovni jednotlivých členských států. Může tedy přímo zavazovat jak členské státy, tak i jejich vnitrostátní subjekty práva (osoby). Nařízení je pro právo Společenství tím, co pro vnitrostátní právo zákon.

 

            Rozhodnutí je zpravidla individuální akt zavazující pouze subjekty, jimž je adresováno. Typickým příkladem např. Rozhodnutí Rady ze dne 19.12. 2002, kterým  se stanoví kritéria a postupy pro přijímání odpadů na skládkách podle článku 16 směrnice 1999/31/ES a její přílohy II.

 

            Směrnice nemá obecnou závaznost, zavazuje pouze členské státy a v podstatě předepisuje výsledek, jehož má být dosaženo, přičemž formy a  metody ponechává na vůli členského státu. Směrnice obsahuje lhůtu, do kdy musí být  stanovené zásady zapracovány do vnitrostátního práva. Pokud se tak nestane, je porušeno právo Společenství   a  podle článku 226 a násl. Smlouvy o založení ES hrozí za toto neplnění sankce.

 

V činnosti orgánů EU se setkáváme též s doporučeními a stanovisky.

 

            Doporučení a stanoviska  nejsou právními akty a  jsou tedy právně nezávazná. 

 

V poslední době byly přijaty  2 dokumenty, které se týkají působnosti SBS, a to

-          Rozhodnutí Komise ze dne 15.4.2004 o dokumentu pro předávání výbušnin v rámci Společenství ( 2004/388/ES)

-          Směrnice Komise ze dne 23.4.2004 o definování pyrotechnických předmětů a určitého střeliva pro účely směrnice Rady 93/15/EHS o harmonizaci předpisů týkajících se uvádění na trh a dozoru nad výbušninami pro civilní použití.

 

 

2. Publikace

 

     Od 1.5. 2004 tak prakticky  začaly fungovat i v České republice mechanismy pro většinu z nás dosud nezažité, jakým je např. platnost dokumentů typu nařízení nebo rozhodnutí, jejichž texty nejsou a nebudou zveřejňovány ve Sbírce zákonů a přesto v České republice  (dále jen “ČR”) platí v celém rozsahu.  Podle článku 254 Smlouvy ES se nařízení povinně publikuje v Úředním věstníku Společenství (Official Journal – dále jen “OJ”). Směrnice a rozhodnutí se notifikují (oznamují) svým adresátům a jejich publikace v OJ není povinná, i když se zde pravidelně objevují.

 

            Tištěná verze OJ vychází každý den a to ve všech jazycích Společenství, tedy od 1.5.2004 i v češtině. Úřad pro oficiální publikace EU má snahu vydat do konce roku 2004 v češtině i ty dokumenty EU, které byly přijaty před 1.5.2004. To, že český podnikatel si nemůže přečíst příslušný dokument, který mu něco ukládá v češtině, ho v žádném případě nezbavuje plnění povinností, které daný dokumnet ukládá. Zejména je tato situace nepříjemná u nařízení a rozhodnutí. Pro úplnost uvádím, že OJ vychází ve 3 řadách – řada L – legislativa, řada C – informace, oznámení apod. včetně rozsudků Soudního dvora a  řada S – doplňky, jako např. oznámení týkající se veřejných zakázek. Českou verzi dodává bratislavské Centrum vedecko-technických informácií Slovenskej republiky, některé texty jsou přístupné Internetu přes portál EUR-LEX http:/europa.eu.int/eur-lex.

 

 

3. Institucionální zajištění členství ČR v EU

 

            V rámci  Rady  EU působí přibližně 200 pracovních skupin a výborů, týdně se  koná až 30 zasedání. Návrhy připravovaných dokumentů se projednávají na úrovni EU:

a)     v pracovní skupině Rady EU,

b)     ve výboru stálých zástupců  členských států (tzv. COREPER),

c)      v Radě EU  ( ministři členských států).

Mají-li zástupci ČR  v pracovních orgánech prosazovat české potřeby a zájmy, musejí být pro každé jednání připraveni. Tomuto se musela přizpůsobit všechna ministerstva a jiné správní orgány. Pro každé jednání pracovní skupiny Rady jsou připravovány mandáty, instrukce, příp. rámcové pozice. Tyto materiály zpracovává gestor za budoucí dokument a předkládá pro projednání v příslušné  Resortní koordinační skupině (RKS), které byly zřízeny na jednotlivých ministerstvech na základě Usnesení vlády č. 427/2003 jako pracovní orgány Výboru pro Evropskou unii. RKS tedy představují základní stupeň koordinace přípravy procesu rozhodování. Za koordinaci politiky ČR vůči EU odpovídá Výbor pro EU, jehož řádnými členy jsou vysocí představitelé státní správy ( náměstci ministrů). Výbor pro EU schvaluje instrukce pro jednání COREPER I resp.II. Jednání RKS se uskutečňují zpravidla v pondělí, Výbor pro EU jedná  v úterý,  každý týden.

 

            Pro vypracování rámcové pozice, instrukce nebo mandátu k připravovanému dokumentu, který se projednává v příslušné pracovní skupině, jsou vyžadovány připomínky  též  od jiných ministerstev a dalších dotčených institucí, včetně  vybraných  právnických osob.  Po schválení výsledného textu instrukce, resp. rámcové pozice zašle výsledný text RKS do Bruselu přímo k rukám stálého zástupce ČR. V průběhu jednání ale i mezi jednotlivými jednáními mohou být k textu návrhu dokumentu předkládány připomínky jak členských států, tak kandidátských zemí, tak i pracovníků Komise nebo EP.

V současné době je zapojen ČBÚ do RKS při MŽP a účastní se jednání pracovní skupiny Rady pro přípravu směrnice pro nakládání s odpady z těžebního průmyslu, o níž bude pojednáno podrobněji.

 

 

4. Notifikace

 

            Je samozřejmé, že i v ČR se budou nadále připravovat obecně závazné předpisy, které nebudou jenom přejímat legislativu EU, ale mohou upravovat např. otázky bezpečnosti práce a provozu, zejména v tzv. neharmonizované oblasti, tedy pro ty případy, kdy obdobná záležitost není upravena žádným předpisem EU. Typickým příkladem jsou např. vyhlášky ČBÚ, např. pro ochranné pilíře, záchrannou službu, těžní zařízení apod. Zde se situace změnila v tom, že většinou tyto předpisy spadají do kategorie tzv. technických předpisů, které musí být notifikovány do EU, čímž se vlastně stává EU dalším připomínkovým místem v rámci vnějšího připomínkového řízení, ovšem s tím rozdílem, že doba pro zaslání případných připomínek je 3 měsíce. V praxi to znamená, že po ukončení připomínkového řízení musí být text připravovaného předpisu zaslán do Bruselu a čeká se minimálně 3 měsíce na stanovisko. Teprve potom může být předpis projednán v legislativních komisích  vlády a zaslán do Sbírky zákonů. Do výsledného textu připravovaného předpisu každého členského státu tak významně mohou  zasáhnout v rámci notifikačního procesu i jiné členské státy  včetně orgánů EU, což je další významná změna, na kterou musí reagovat i ČBÚ při přípravě vyhlášek vydávaných v jeho působnosti. Technické předpisy, které Česká republika neoznámí Evropské komisi ve stádiu návrhu a u nichž nedodrží stanovený postup, přestože se na ně výše uvedená směrnice vztahuje, se stávají nevynutitelnými a v případě soudního sporu jsou národní soudy povinny odmítnout takový právní předpis aplikovat.

 

Povinnost notifikace  se nevztahuje na:

a)     opatření přijímaných u vlastních výrobků, tj. výrobků legálně vyrobených anebo uvedených na trh nebo do provozu v členském státě Evropské unie nebo v České republice, tj. na území státu, který opatření přijal, jakož i u výrobků ze třetích zemí, které nebyly upraveny anebo uvedeny na trh nebo do provozu v některém z členských států Evropské unie nebo v České republice,

b)     plně harmonizované oblasti, kde je dodržování předpisů monitorováno ze strany orgánů Evropské unie.

            Je-li výrobek předmětem více opatření přijatých ze stejných materiálních a procedurálních podmínek, notifikuje se jen první z těchto opatření. Z právního rozboru směrnice Evropského parlamentu a Rady 98/34/ES (dále jen “Směrnice 98/34/ES”) jednoznačně vyplývá, že předmětem notifikace jsou i novely technických předpisů (s výjimkou tzv. harmonizované oblasti).  Dle článku 8 Směrnice 98/34/ES: “Kromě výjimek uvedených v článku 10 sdělí členské státy neprodleně Komisi každý návrh technického předpisu s výjimkou případu, kdy takový předpis pouze přejímá úplné znění mezinárodní nebo evropské normy a kdy postačí informace o příslušné normě.” Mezi výjimky dle článku 10 patří např. právní a správní předpisy členských států, jimiž členské státy:

 

            (a)   plní závazné právní předpisy Společenství, které vedou k přijetí technických  specifikací, 

            (b) se omezují v souladu se žádostí Komise pouze na změnu technického předpisu se záměrem odstranit překážky obchodu.

 

            Je tedy zřejmé, že i novela stávajícího technického předpisu může vést k omezení obchodu mezi členskými státy a že se i novela může dotknout technické specifikace a jiných požadavků v původní (novelizované) technické normě. Nebudou se oznamovat pouze ty novely technických předpisů, které spadají do harmonizované sféry (tj. novely, které přejímají mezinárodní nebo evropské normy) a dále např. novely zpracované na žádost Komise se záměrem odstranit překážky obchodu.

 

            Uvedený závěr (tj. závěr o povinnosti notifikovat i novely technických předpisů) podporuje i výklad článku 2 Směrnice 98/34/ES dle kterého Komise a orgány pro normalizaci musí být informovány o nových předmětech, u nichž národní orgány rozhodly o jejich začlenění do svého normalizačního programu o vypracování normy nebo o její změně, nejde-li o identické nebo ekvivalentní převzetí mezinárodní nebo evropské normy (tzv. harmonizovaná sféra). V informaci se uvede zejména, zda  daná norma přejímá mezinárodní normu, aniž se jedná o převzetí ekvivalentní, bude novou národní normou nebo bude změnou národní normy.

 

            Nařízení vlády č. 339/2002 Sb., o postupech při poskytování informací v oblasti technických předpisů, technických dokumentů a technických norem, ve znění nařízení vlády č. 178/2004 Sb. (dále jen “nařízení vlády č. 339/2002 Sb.”) upravuje na základě zmocnění v zákoně č. 22/1997 Sb., o technických požadavcích na výrobky, ve znění pozdějších předpisů, v  souladu s  právem Evropských společenství postup, rozsah  a náležitosti poskytování informací o návrzích technických předpisů technických dokumentů a technických norem.

 

            Dle ustanovení § 1 odst. 4 písm. a) bod 6 nařízení vlády č. 339/2002 Sb., se toto nařízení vlády nevztahuje na technické předpisy a technické dokumenty, které jsou změnou technického  předpisu nebo technického dokumentu provedenou na žádost Komise EU. Oznamovací povinnost se vztahuje i na technické předpisy a technické dokumenty, které jsou změnou technického předpisu nebo technického dokumentu provedenou z iniciativy členského státu a nejedná se ani o harmonizovanou oblast.

 

 

Vymezení pojmu technický předpis

 

            Dle článku 1 odst. 9 Směrnice 98/34/ES se technickým předpisem rozumí “technické specifikace a jiné požadavky včetně příslušných správních předpisů, jejichž dodržování je při uvedení na trh nebo při používání v členském státě nebo na jeho větší části závazné de iure nebo de facto, jakož i právní a správní předpisy členských států zakazující výrobu, dovoz, prodej nebo používání určitého výrobku s výjimkou předpisů uvedených v článku 10.”

 

            Technickým předpisem se rozumí obecně závazný právní předpis (zákon, nařízení vlády, vyhláška), pokud takový předpis může ovlivnit uvedení výrobku  na trh, resp. jeho uvedení do provozu a dále pokud:

a)     obsahuje technické nebo jiné požadavky na výrobek,

b)     upravuje povinnosti při uvádění výrobku na trh, popřípadě do provozu,

c)      upravuje povinnosti při používání výrobku,

d)     zakazuje výrobu, dovoz, prodej či používání výrobku určitého typu, nebo

e)     pokud odkazuje na profesní pravidla či pravidla správné praxe, které samy obsahují technické nebo jiné požadavky na výrobky.  

 

            Stejně jako technický předpis se bude dále posuzovat i dobrovolná dohoda mezi ČBÚ,           na jedné straně a subjektem, na straně druhé, ve které se ve veřejném zájmu stanoví shoda s technickými nebo s jinými požadavky, popř. jiné povinnosti či zákazy  za podmínky, že taková dohoda může ovlivnit uvedení výrobku na trh, resp. jeho uvedení do provozu.

            Stejně jako technický předpis se bude dále posuzovat i jiný akt vydaný ČBÚ, který ač není obecně závazným právním předpisem, obsahuje technické nebo jiné požadavky, popř. jiné povinnosti či zákazy k jejichž dodržování ČBÚ vyzývá, a ve svém důsledku může ovlivnit uvedení výrobku na trh, resp. jeho uvedení do provozu. Za takový akt je nutno posuzovat zejména doporučení vydané ČBÚ. Jako doporučení je možné ad hoc posuzovat i dříve vydaná opatření ČBÚ, kterými se stanoví povinnosti nepodřízeným fyzickým a právnickým osobám, nebo se stanovují podmínky pro provoz důlních nebo jiných zařízení. Opatření ČBÚ postrádají obecnou právní závaznost, nicméně nelze vyloučit, že se jimi budou nepodřízené fyzické a právnické osoby fakticky řídit.

            Technickými požadavky na výrobky  se rozumí požadované charakteristiky výrobku, jako jsou např. úroveň jakosti, výkonnosti, bezpečnosti, dále  rozměry, složení, tvar a váha výrobku, energetická spotřeba a další požadavky na výrobek, jako jsou použité symboly, zkoušení a zkušební metody (zejména ty metody jež jsou použity pro zhodnocení charakteristik daného výrobku), označování výrobků nebo jejich opatřování štítky, a postupy při posuzování shody.

 

 

Inventura technických předpisů od 1.5.2004 dosud

 

            V období od 1.5. 2004 nebyl vyhlášen ve Sbírce zákonů ČR žádný právní předpis,  který by podléhal notifikačnímu procesu.

 

            V současné době je v rámci ČBÚ připravováno pět nových právních předpisů, které  musí být notifikovány. Jde o návrh změn těchto vyhlášek, z nichž ve čtyřech jsou stanoveny požadavky na určitý výrobek a jedna se dotýká oblasti služeb (požadavky na kvalifikaci):

 

  1. vyhláška č. 73/2002 Sb., o vybraných důlních zařízeních
  2. vyhláška č. 52/1997 Sb., kterou se stanoví požadavky k zajištění bezpečnosti a ochrany zdraví při práci a bezpečnosti provozu při likvidaci hlavních důlních děl
  3. vyhláška č. 99/1995 Sb., o skladování výbušnin
  4. vyhláška č. 45/1995 Sb., o bezpečnosti a ochraně zdraví při práci a bezpečnosti provozu v dolech s nebezpečím důlních otřesů
  5. vyhláška č. 340/1992 Sb., o požadavcích na kvalifikaci a odbornou způsobilost

 

 

5. Postup při návrhu Směrnice EP a Rady o nakládání s odpady z těžebního průmyslu

 

a)   Odpady z těžebního průmyslu představují v EU rozsáhlou řadu odpadů. Týká se to hmot, které musí být odstraněny, jako jsou  ornice, skrývky, odpadní kámen, aby se získal přístup k nerostným surovinám, ale i zbylé hlušiny  po úpravě nerostů, které byly do značné míry  získávány z rud. Odhaduje se, že tyto odpady tvoří asi 29 % všech odpadů vzniklých v EU každý rok o ročním objemu  přesahujícím 400 mil tun.

 

            Některé z těchto odpadů jsou inertní a tím pravděpodobně nepředstavují  významnou hrozbu ohrožení životního prostředí ( ŽP) kromě zakrytí říčního lože a případného zhroucení hromady, pokud jsou skladovány ve velkém množství.

 

            Avšak jiné frakce, zejména ty, které se vytváří v neželezném TO, mohou obsahovat velké množství nebezpečných látek, např. těžkých kovů. Těžbou a následnou úpravou se kovy a kovové sloučeniny stávají více  chemicky dostupnější, což má za následek vznik kyselých nebo alkalických drenáží. Navíc, hospodaření s hlušinou je skutečně riskantní činností, často zahrnující zbytkové chemikálie po úpravě, a  zvýšenou hladinu kovů.  V mnoha případech jsou hlušiny skladovány  na hromady nebo do  velkých nádrží, kde jsou zadržovány  hrázemi. Protržení hráze nebo zhroucení hromady mohou mít závažné dopady na ŽP  nebo lidské zdraví a bezpečnost. Příklady takových havárií jsou např. v Aberfanu, Wales 1966, Stava, Itálie 1985, Aznalcolar, Španělsko 1998, Baia Mare, Rumunsko 2000. Jiné významné dopady přicházející v úvahu se vztahují k fyzikálním účinkům zařízení na ukládání odpadů a výslednou ztrátu  produktivity půdy, dopady na ekosystémy, prach a eroze.

 

            Tyto dopady mohou mít dlouhodobé sociálně-ekonomické důsledky sociálně- ekonomické  na životní prostředí  a mohou být  na ně určena  značně  složitá  a nákladná sanační opatření. S těžebními odpady tudíž musí řádně hospodařeno, zejména k zajištění dlouhodobé stability odpadových zařízení a k zabránění nebo snížení znečistění vody nebo půdy vzniklé z kyselých nebo alkalických drenáží a vyloužených těžkých kovů.

 

Tyto záležitosti, zejména stabilita a znečistění vody nebo půdy jsou už upraveny předpisy v mnoha členských státech. Avšak rozdílnost kontrol, stejně  jako odlišnosti  jednotlivých těžebních odpadů, v rozsahu od velkých zařízení nadnárodních společností až po malé podniky, si vyžadují  aby minimální požadavky byly stanoveny pravidly (předpisy) Společenství. To by umožnilo založit v oblasti odpadového hospodářství rozumně fungující obor,  se speciálními požadavky a požadavky zlepšujícími  navrhování, provoz, uzavírání a následnou péči o zařízení pro těžební odpady.

 

Po právní stránce jsou těžební odpady pokryty obecnými požadavky rámcové směrnice o odpadech (75/442) , pokud nejsou pokryty jinou speciální legislativou  EU. Skutečnost, že tato směrnice jednoznačně vyjímá těžební odpady nabízí možnost pro jinou speciální právní úpravu zejména pro  kategorie odpadů, svědčí příznivě pro to, aby právní úprava pro tyto odpady byla doslova ušita na míru. Mnohem významnější je, že zařízení pro  ukládání těchto těžebních odpadů spadají  také pod směrnici o skládkách (1999/31). Tato druhá směrnice obsahuje ustanovení, která nejsou  vždy zavedena pro tento druh odpadů (zejména zákaz ukládání kapalných odpadů do skládek, všeobecný zákaz  společného ukládání nebezpečných odpadů a odpadů které nejsou nebezpečné, požadavky na ohrazení a podložní vrstvy pod skládkou)  a opatření, která kdyby byla uplatněna plně, ukončila by provoz mnoha těžebních organizací. Proto aby se věnovala pozornost této nepřijatelná situaci, je  nezbytné  vytvořit  vhodný právní rámec, který vyjme odpady po těžbě ze skládkové směrnice a vytvoří pro ně speciální pravidla.

 

 

b) Právní situace v EU – související směrnice

 

Směrnice 75/442 o odpadech

 

            Rámcová směrnice stanoví všeobecná ustanovení a zásady pro zacházení s odpady podle čl. 1 písm. a) Směrnice. Čl. 2 odst. 1 písm.b) ii. Směrnice stanoví, že  odpady vznikající při vyhledávání, těžbě, úpravě a skladování nerostných surovin a provozem lomů budou vyňaty z působnosti  Směrnice, neboť jsou již pokryty jinou legislativou.20)

 

            Jak již bylo vysvětleno Komisí v jejím Sdělení O Bezpečnosti práce při hornické činnosti – návazně na  nedávné havárie v hornictví, v současnosti  není k dispozici žádná komunitární legislativa pro tento druh odpadů a proto Směrnice 75/442 se použije i na odpady z těžebního průmyslu.21)

 

            Kvalifikovaná povaha výjimky v čl. 2 odst. 1 písm.b) ii rámcové směrnice, novelizované směrnicí 91/156, předpokládá, že komunitární legislativa má zájem o právní úpravu odpadů z těžebního průmyslu pomocí specifického nástroje, který ale vznikne později. Berouce na vědomí tu skutečnost, že rámcová legislativa o odpadovém hospodářství na úrovni  EU pouze stanoví základní požadavky  k zajištění ochrany životního prostředí již byla určena, zejména po přijetí 5. akčního programu  odpadové strategie v r.1992, revidované v r.1996, by měly být podniknuty určité kroky ze strany EU a to šité na míru pro určité řady odpadů, které představují zvláštní riziko nebo mají vyšší dopady do životního prostředí buďto díky  jeho objemu nebo  rizikovosti. Přístup k těmto řadám  je v souladu  s čl.2 odst. 2 rámcové odpadové směrnice, která jednoznačně odkazuje na možnost  stanovit speciální pravidla směrnicí,  pokud jde o jednotlivé kategorie odpadů a má tu výhodu, že zajistí účinná opatření  k omezení dopadů na životní prostředí v určitých odvětvích a ke zvýšení recyklace a zpětného použití některých řad odpadů.

 

            Tento návrh stanoví “zakázkové” minimální požadavky na hospodářské činnosti, které z pohledu významných objemů uložených odpadů a jejich vysoké možnosti ohrožení životního prostředí a  zdraví nemohou být samostatně řádně  osloveny obecnou rámcovou směrnicí na odpady. Pokud bude návrh přijat, bude doplňovat směrnici 75/442. Doplňkovost bude založena jak na  čl.2 odst. 2 směrnice 75/442, tak na odkazy z této směrnice, které to upravují, pokud není stanoveno jinak, Směrnice bude doplňovat  ustanovení rámcové odpadové směrnice.

 

Směrnice 1999/31 – skládky odpadů

 

            Odpady z těžebního průmyslu jsou obecně pokryty ustanoveními “skládkové směrnice”. Základní výjimku tvoří úložiště neznečištěných zemin nebo inertních odpadů, které nejsou nebezpečné a vznikají při vyhledávání, těžbě, úpravě a skladování nerostných surovin a provozem lomů ( čl. 3 odst. 2, čtvrtá odrážka). Z pohledu odpadů, které se vytváří  v těžebním průmyslu, skládková směrnice tím pokrývá jak nebezpečné odpady, tak odpady inertní, které nejsou nebezpečné. Tím, že určité frakce odpadů z těžebního průmyslu jsou nebezpečné a prakticky často smíchávány s těmi, které nebezpečné nejsou, skládková směrnice se na ně vztahuje také.

            Skládková směrnice je určena k tomu, aby vyhověla všeobecným a běžným hlediskům řízení  skládek, které by mohlo nastat ve spojení s ukládáním komunálních, průmyslových nebo komerčních odpadů v typických skládkách, z pohledu snižování jejich negativních dopadů na životní prostředí. Některá ustanovení směrnice ale nejsou příliš přizpůsobena s nejlepší praxí nebo aby se zabývala změnami v řízení specifickými pro těžební sektor. Naopak, skládková směrnice obsahuje ustanovení, která jsou problematická z pohledu  hospodaření s odpady  z těžebního průmyslu. Jde zejména o:

 

-          zákaz ukládání kapalných odpadů do skládek. Tímto je ukládání např. flotačních hlušin do odkališť ilegální.Ve skutečnosti jsou tato odkaliště základním prvkem určitých báňských činností ( jak v rudném sektoru, tak i v uhelném hornictví) . Zákaz ukládání tekutých odpadů podle skládkové směrnice by měl zastavit tyto praktiky;

 

-          všeobecný zákaz pro společné ukládání nebezpečných odpadů a odpadů, které nemají tyto  vlastnosti  ( ve velice omezeném případě by se to dalo aplikovat na báňské odpady) nebo s inertními odpady.  Při důlních činnostech, kdy vznikají odpady jako skrývky, odpadní kámen, hlušiny apod., mají tyto odpady charakter jak odpadů nebezpečných, tak inertních nebo nejsou nebezpečné  a jsou smíchávány dohromady. Prakticky jsou takto smíchané odpady pocházející z jedné těžební lokality ukládány na jedno místo. Nemělo by smysl  ani ekonomický ani z pohledu ŽP ukládat je do různých míst;

 

-          požadavek umístit zábrany a izolační vrstvy pod skládku k zabránění znečištění podzemních vod.  Z pohledu hornické činnosti není tento konkrétní požadavek nutný a někdy dokonce i rozumný, např. pro určité hromady odpadů, ( kde by přítomnost izolační vrstvy mohla způsobit ujetí hromady s následným rizikem zhroucené celého zařízení).Je tedy sporné, zda aplikace zábran a izolačních vrstev do zařízení obsahujících odpady z těžebního průmyslu by přinášela čistý užitek pro životní prostředí.

 

            Z těchto důvodů je evidentní, že některá ustanovení skládkové směrnice příliš vhodným způsobem zajišťují bezpečné hospodaření s odpady vznikajícími při těžbě nerostů. Místo toho vhodně “ušité” kontroly by měly být zavedeny i z pohledu hospodaření s těmito odpady, navíc také při zvážení toho, že skládková směrnice neobsahuje odpovídající ustanovení k zabránění mimořádných událostí, zejména pokud se týká   stability  hrází odkališť.

 

Směrnice 96/61 – sdružená prevence a řízení znečištění

 

            Pro všechna zařízení podle přílohy č. 1 této směrnice se požaduje, aby byla provozována na základě povolení příslušného úřadu. Povolení musí obsahovat limitní hodnoty emisí nebo jejich ekvivalenty. Musí být stanoveny na základě použití nejlepší dostupné techniky. Podle této směrnice musí povolení obsahovat ustanovení která se zabývají ohledy i na jiné než běžné provozní podmínky, jako např. na ty, které se vztahují k zahajování, průsakům, selhávkám, peněžnímu problému a definitivnímu ukončení provozu, kde může být riziko ohrožení životního prostředí. Tato směrnice se věnuje celkovým dopadům výrobních procesů na složky životního prostředí; např. se to týká znečištění vzduchu, vody a půdy, vzniku a zacházení se zbytky po výrobě a využití energie.

 

            Těžební činnosti jako takové nejsou speciálně upraveny touto směrnicí. Určité hutnické  činnosti, úpravnické  procesy, chemické  procesy  a  skládkové     činnosti   ( odpady jiné než inertní) však spadají pod tuto směrnici. Tedy, jestliže je těžba prováděna  jako “přímo související činnost” k jakékoliv činnosti uvedené v příloze č. 1 této směrnice, musí mít povolení podle této směrnice.

 

Směrnice 96/82 – kontrola nebezpečí vzniku závažných havárií ( Směrnice Seveso II)

 

            Směrnice Seveso II si klade  za cíl  ustanovit opatření k předcházení závažným haváriím s nebezpečnými látkami. Navíc se snaží omezit nepříznivé následky takových nehod na lidské zdraví a životní prostředí , z pohledu zajištění vysoké úrovně ochrany účinným a zásadním způsobem v Evropské unii systému bezpečného řízení a jeho účinnosti, včetně podrobného zhodnocení rizik použitím možných  scénářů nehod. Typické provozy podle této směrnice jsou chemické závody a skladovací  zařízení, kde jsou  nebezpečné látky ukládány v přiměřených množstvích. Čl. 4 písm.e) této směrnice  vylučuje z její působnosti  hlavní činnosti těžebního průmyslu, zejména vyhledávání a využití nerostů v dolech a lomech nebo vrtáním. Navíc čl. 4 písm.f) vylučuje skládková místa odpadů. Návrh  na změnu této  směrnice přepracovává čl. 4 písm. e) a f) takovým způsobem, aby zajistil, že chemické a tepelné procesy a příslušné sklady  obsahující nebezpečné látky a rovněž zařízení pro ukládání hlušin užitých ve spojení s těmito operacemi byly podřízeny režimu této směrnice a nebyly  už dále vyloučeny.

 

Směrnice 2000/60 – rámec pro činnosti v oblasti vod ( vodní směrnice)

 

            Vodní rámcová směrnice stanoví základní rámec pro ochranu všech vod          ( řeky, jezera, pozemské a podzemní vody) Má za cíl zabránit znečištění zdrojů a ustanovit kontrolní mechanismy k zajištění vhodného hospodaření se všemi zdroji znečištění. Klíčový požadavek směrnice je vypracování plánu hospodaření s říční bází, která specifikuje  jak cíle určené pro vodní bázi ( ekologický stav, kvantitativní stav, chemický stav a ochranná pásma) jsou dosaženy v rámci časového stupně.

 

            Čl. 5 směrnice požaduje charakterizaci dopadů na říční bázi v roce 2004 a čl. 8 požaduje zřízení sledovací sítě do roku 2006. Ačkoli to není takto jednoznačně stanoveno, zdroje znečištění vody, kyselé drenáže z odkališť, hromady důlních odpadů nebo důlní prostory patří do charakteristiky dopadů na říční bázi. Kombinace výše zmíněných požadavků ve vodní směrnici je možností, jak zajistit, že znečištění pocházející z opuštěných odpadových zařízení z těžebního průmyslu jsou řádně podchyceno.

 

Směrnice 85/337 – hodnocení účinků veřejných a  soukromých programů na ŽP ( směrnice EIA), ve znění směrnice 97/11

 

            Tato směrnice stanoví, že určité projekty, které mohou mít významný dopad na životní prostředí, musí být podřízeny hodnocení EIA než je vydán souhlas s otvírkovými pracemi. EIA se týká i odpadů a popisuje způsoby k zabránění, snížení nebo likvidaci těchto dopadů. Informace shromážděné v procesu EIA  by měl příslušný úřad posoudit než vydá souhlas s otvírkovými pracemi.

 

            Těžební průmysl je začleněn do přílohy k této směrnici, která obsahuje seznam těch činností, které s největší pravděpodobností  mohou míz významný dopad na životní prostředí a jsou proto podřízeny procesu EIA. Jsou to např. provozované lomy, povrchové a hlubinné hornictví, těžba vrty, které patří pod tuto směrnici.

 

 

c) Právní stav v nově přijatých zemích

 

            V mnoha  zemích   jsou těžební odpady začleněny do mnoha vyhlášek v oblasti odpadové legislativy. Přestože národní předpisy k nebezpečným odpadům jsou obecně aplikovatelné pro nebezpečné odpady z hornictví, žádná země nepřijala zvláštní opatření pro zacházení s nebezpečnými odpady z hornictví. V některých zemích nebyla ani ještě převzata skládková směrnice. Země s dlouhou hornickou tradicí a významnou produkcí mají podrobné předpisy pro báňskou bezpečnost. Avšak bezpečnost odkališť se nejeví jako prioritní položka v jejich bezpečnostní politice. Legislativa existuje, i když jen v některých zemích, pro hlušiny je speciální legislativa připravována. Uzavírání provozů není tak detailně řešeno jako přípravné práce. Zatímco v mnoha zemích existují požadavky na následnou rekultivaci a sanaci, prováděnou ještě  v průběhu provozní doby těžebny, chybí ale opatření pro fázi po ukončení provozu. Konečné nebo dočasné uzavření těžebny je kritická událost, neboť mnoho  opuštěných dolů je ponecháno bez kontrol a hlídání na místě, často jsou bez provozovatele nebo nástupce (osiřelé doly) . Tento stav představuje  vysoké riziko ohrožení životního prostředí a  zdraví, ale také zvýšené náklady, které zatíží plátce daní.

 

            V mnoha zemích jsou báňské poplatky odváděny místním nebo ústředním úřadům. V zásadě, fondy životního prostředí mohou být využity pro placení sanačních prací týkajících se těžebních míst. V jedné zemi jsou odpady z těžby zpoplatněny, s výjimkou skrývek z hnědého uhlí. Poplatek se mění podle nebezpečnosti nebo náročnosti za jeho zpracování (např. písek z těžby některých surovin je levnější než odpad z úpravy rud) a dále podle jeho kvality a doby uložení.

 

d)     Situace v ČR

 

            Na území České republiky existují tisíce odvalů, výsypek a odkališť z cca tisíc let  trvající hornické činnosti. Ty nejstarší jsou již plně integrovány do krajiny a jejich lokalizaci dnes znají pouze někteří báňští historici, muzejníci a sběratelé. Z hlediska doby vzniku odvalů, výsypek a odkališť lze vymezit několik časových etap:

 

·        Středověké dobývání rud

·        Dobývání uhlí počínaje 18. stoletím

·        Průmyslové dobývání nerostů 20. století v současnosti ukončené

·        Současně probíhající dobývání (kontinuita s průmyslovým dobýváním od druhé poloviny 20. století).

 

            Na území ČR je největší rozsah odvalů, výsypek a odkališť důsledkem dobývání uhlí, rud, uranu, vápenců a cementářských surovin a stavebního kamene.

 

            Shora vymezené stavby jsou při jejich provozu dozorovány orgány státní báňské správy, neboť se na ně vztahují báňské předpisy. Zřizování a provozování odvalů, výsypek a odkališť při vyjmenovaných činnostech se považuje za  hornickou činnost ve smyslu § 2 písmena e) zákona  č. 61/1988 Sb., o hornické činnosti, výbušninách a o státní báňské správě, ve znění pozdějších předpisů.

 

            Vytěžený materiál, který doprovázel užitkový nerost a byl v minulosti ukládán např. na odvaly, se v poslední době začíná uplatňovat  např. jako  zásypový materiál, který se ale díky certifikačním procesům  ve smyslu zákona č. 22/1997 Sb., o technických požadavcích na výrobky, ve znění pozdějších předpisů, stává výrobkem, který na  základě prohlášení o shodě splňuje požadavky i na výluhy, hořlavost aj.  Pro tyto výrobky, které našly svoje řádné použití by aplikace směrnice o nakládání s odpady, byť i s omezenou platností, nebylo ani šťastné ani vhodné řešení. Proto Česká republika zastává názor, aby navrhovaná směrnice řešila pouze odpady jako takové, které nepochybně při těžbě a úpravě nerostů mohou vznikat, tj. takové vytěžené nebo upravené materiály (hmoty), pro které již nebude mít těžební nebo úpravárenská organizace žádné další využití a bude se jich tedy ve smyslu zákona o odpadech “zbavovat” a bude muset s nimi nakládat v souladu s připravovanou směrnicí.

 

Sanace a rekultivace odvalů, výsypek a odkališť

 

            V ČR je založen funkční systém zajišťující provedení sanací a rekultivací odvalů, výsypek a odkališť a jejich zapojení zpět do nového funkčního využití v krajině. Tento systém zajišťuje, že odvaly, výsypky a odkaliště jsou postupně rekultivovány. Podle údajů předaných obvodními báňskými úřady je stav sanací a rekultivací odvalů, výsypek a odkališť následující:

 

Neprovedeny

Provedeny částečně

Provedeny úplně

40 %

41 %

19 %

 

      Uvedený stav se týká všech nerostů mimo uranu.

      Žádný právní předpis nepřináší jasnou definici odvalu, výsypky a odkaliště. Lze konstatovat, že ve vztahu odval – výsypka není ani jednotné použití těchto termínů a na řadě lokalit je označení nahromaděných hlušin, výklizů nebo skrývek jako odval nebo jako výsypka věcí lokálních zvyklostí. Problematiky odvalů, výsypek a odkališť se dotýkají zejména následující ustanovení právních předpisů:

·        Zákon č. 44/1988 Sb., o ochraně a využití nerostného bohatství (horní zákon), ve znění pozdějších předpisů, v ustanovení § 4 považuje opuštěné odvaly, výsypky a odkaliště vzniklé hornickou činností za ložiska nerostů. Proto se na ukládání produktů hornické činnosti na odvalech, výsypkách a odkalištích na základě ustanovení § 2 odst. 1 zákona č. 185/2001 Sb., o odpadech a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů, nevztahuje režim zákona o odpadech.

·        Ustanovení § 30 odst. 3 horního zákona ukládá báňské organizaci ukládat skrývkové hmoty a hlušiny a podle možnosti je účelně využívat.

·        Ustanovení § 4 odst. 1 vyhlášky č. 104/1988 Sb., o hospodárném využívání výhradních ložisek, o povolování a ohlašování hornické činnosti a ohlašování činnosti prováděné hornickým způsobem, ve znění pozdějších předpisů, ukládá báňské organizaci zjišťovat a evidovat  množství hmot ukládaných na odvalech, výsypkách a odkalištích.

·        V ustanovení § 2 odst. 2 vyhlášky č. 492/1997 Sb., o evidenci zásob výhradních ložisek nerostů, se zásoby ložiska, které nebyly využity, ale s hlušinou vyvezeny na odvaly nebo výsypky považují za těžební ztráty.

·        Ustanovení § 31 horního zákona ukládá báňské organizaci zajistit sanaci a rekultivaci pozemků dotčených těžbou – to se plně týká odvalů, výsypek a odkališť. K tomu je uloženo vytvářet finanční rezervy na sanace a rekultivace.

·        Zákon č. 289/1995 Sb., o lesích, vymezuje lesy rostoucí na odvalech a výsypkách jako lesy ochranné.

·        Příloha č. 7 vyhlášky č. 13/1994 Sb., o upravení podrobností ochrany zemědělského půdního fondu, stanovuje, že součástí plánů rekultivace těžbou dotčeného území musí být rozsah odvalů a výsypek a technický postup při jejich rekultivaci

 

            Obecně lze konstatovat, že právní úprava týkající se odvalů výsypek a odkališť je konzistentní a funkční.

 

            V České republice nebyla vedena orgány báňské správy dokumentace o všech existujících odvalech, výsypkách a odkalištích. Proto bylo nutno údaje získat i od organizací. Na základě pokladů poskytnutých obvodními báňskými úřady je sestavena tabulka č. 1, podávají rámcový přehled o množství a objemu odvalů, výsypek a odkališť. Do tohoto přehledu byly zařazeny pouze větší odvaly, výsypky a odkaliště (rámcově nad tisíc m3), které evidují existující báňské organizace. Přehled tedy neobsahuje někdy i rozsáhlé historické odvaly a výsypky z dobývání dnes zaniklými organizacemi – např. rozsáhlé odvaly po těžbě chudých železných rud v oblasti Rokycanska.

 

 

   Tabulka č. 1

 

Počet odvalů (n)

Objem odvalů    (tis. m3)

Počet výsypek (n)

Objem výsypek  (tis. m3)

Počet odkališť (n)

Objem odkališť (tis. m3)

Brno

210

22 072

 

 

25

18 859

Kladno

70

57 400

7

1 005

1

3 500

Liberec

29

4 724

 

 

3

22 841

Most

11

719

22

1 841 052

3

2 050

Ostrava

19

45 274 054

11

8 213 219

32

14 518 650

Plzeň

4

752 000

3

953 500

13

1 449 000

Příbram

432

42 402

 

 

18

32 539

Sokolov

7

1 087

35

1 905 093

4

1 973

Trutnov

19

55 252

1

8 050

6

26 977

Celkem ČR

801

46 209 710

79

12 921 919

105

16 076 389

 

 

Z tabulky vyplývá, že v ČR je na odvalech, výsypkách a odkalištích uloženo více než 75 miliard m3 hmot vzniklých při hornické činnosti a to ve všech regionech ČR.

 

e) Finanční prostředky

 

            Podle požadavků návrhu směrnice budou finanční prostředky použity na tyto cíle:

 

A)      Zjištění významných opuštěných hald a odkališť, která svojí velikostí, složením, probíhajícími procesy a exponovaností vůči lidským sídlům a aktivitám mohou představovat potencionální riziko z hlediska životního prostředí na straně druhé, v míře větší než nepatrné.

B)      U zjištěných hald a odkališť s nezanedbatelným významem zjištění a zhodnocení následujících skutečností :

Ø      Současný stav a jeho příčiny

Ø      Charakteristika biotopu nacházejícího se na haldě nebo odkališti a v bezprostředním okolí

Ø      Charakteristika materiálu, kterým jsou tvořeny

Ø      Charakteristika procesů probíhajících v haldách a odkalištích, mající vliv na životní prostředí v míře vyšší než nepatrné a uvedení potencionálních rizik dalšího vývoje

Ø      Zhodnocení možnosti využití haldy nebo odkaliště jako budoucího surovinového zdroje

Ø      Současné využívání území hald a odkališť

Ø      Majetkoprávní stav hald a odkališť

Ø      Závěry ze zjištěných skutečností a doporučení pro správní orgány

 

            Orientační částka na jedno místo s uloženým odpadním materiálem počítaje mapování, vrty, rýhy, sondy, hydrogeologický průzkum podloží a okolí, analýzu uložených materiálů půd, vod, biogeochemických vzorků, zhodnocení biotopů a zhodnocení vlivů na životní prostředí dosahuje částky cca 900 000 Kč.

 

            Uvedená částka neobsahuje náklady na likvidaci nebo úpravy těch míst, kde bude hrozit závažné nebezpečí ohrožení životního prostředí a také zde nejsou uvedeny částky na sanace a rekultivace.

 

f) Stav prací na návrhu směrnice

 

            Současný obsah návrhu směrnice po dosavadních jednáních pracovní skupiny Rady má tuto podobu:

 

Čl. 1 –  vymezuje rozsah směrnice – zřejmě nejvíce diskutovaný článek, neboť z podnětu zástupců EK se navrhovalo doplnění rozsahu směrnice o ostatní vytěžený materiál, což  by znamenalo, že např. odtěžené  nadložní písky, jíly nebo hlíny byly  podřízeny režimu směrnice, čili by byly považovány za odpady.

Čl. 2 –    definice rozsahu působnosti ve vztahu k odpadové směrnici, zde je však nutno přihlédnout i k výsledkům judikátů v této věci. Odpady z těžby rašeliny nemají pro ČR význam – rašelina není nerost.

Čl. 3 –               definice pojmů

               Pro odpad ve smyslu navržené směrnice byla použita stejná definice odpadu jako pro odpadovou směrnici (náš zákon o odpadech č. 185/2001 Sb.), dále byly vymezeny pojmy jako halda, rekultivace, hlušina aj.

               Definice těžebního průmyslu – odst. 5 je obdobná definici použité ve směrnicích 92/91 a 92/104. V této souvislosti – nebylo použito pojmů jako důl nebo lom aby bylo jasné, že bez ohledu na různé právní pojetí, které je v členských státech a týká se různých druhů těžebních a úpravárenských aktivit, se návrh vztahuje na všechny způsoby těžby.

               Úprava je definována v odst. 6 a to tak, že tavící nebo hutní procesy využívající          tepelné zpracování nejsou pokryty tímto návrhem.

Na druhou stranu, definice zahrnuje i odpady z úpravy nerostů, která probíhá jinde než byla těžba (např.výroba hliníku z dováženého bauxitu ze třetích zemí, kdy vzniká červený kal.)

Čl. 4 –    stanoví všeobecné požadavky – ve vztahu k ochraně životního prostředí. Čl.5 – zajišťuje zpracování plánu odpadového hospodářství ze strany provozovatele. Toto ustanovení ve spojení s čl.7 odst. 2 písm.c) zajišťuje, že provozovatel poskytne příslušnému úřadu všechny potřebné informace týkající se  předcházení nebo snižování dopadů hospodaření s odpady na životní prostředí.

Čl. 5 – stanoví požadavky na plány odpadového hospodářství, které ale by neměly být zaměňovány s  již zavedenými plány pro běžné odpady.

Čl. 6 –    se zabývá závažnými haváriemi a informováním veřejnosti, zejména o rizicích, jsou zde i ustanovení týkající se havarijních plánů a možnosti zapojení veřejnosti např. připomínkováním havarijních plánů.

Čl. 7 –    zde jsou stanoveny podmínky nutné v vydání povolení pro provoz zařízení, které se bude  těžebními odpady zabývat.

Čl. 8 –    je opět zapojení veřejnosti, ale tentokrát do řízení o povolení předmětných činností.

Čl. 9 –     klasifikuje zařízení pracující s těžebními odpady do kategorie A a B.

Čl.10 –   opět  často diskutovaný článek, neboť se týká ukládání těžebních odpadů do již vytěžených prostor – podzemních, ale i povrchových.

Čl. 11 –  se týká vlastního chodu zařízení pro těžební odpady, jeho stavbu, provoz,  rekultivaci.

Čl. 12 – postupy pro uzavírání zařízení pro těžební odpady a ukončování jejich provozu, včetně požadavků na kontroly po ukončení provozu.

Čl. 13 –  prevence proti znečištění vody, vzduchu, půdy – odkazy na jiné směrnice (vodní).

Čl. 14 – finanční garance, pro úhradu nákladů po ukončení provozu, systém byl ponechán na členských státech, původně byla snaha o jednotné řešení, přes určený fond.

Čl. 15 –  týká  se zařízení, jehož provoz může mít dopad do okolního státu.

Čl. 16 –  inspekční činnost - zde v režii orgánů státní báňské správy.

Čl. 17 –  notifikační povinnosti - povinnost států, nikoli provozovatelů.

Čl. 18 –  sankce.

Čl. 18a – opět další problematický článek, který kromě tzv. inventury všech  zařízení pro technické odpady požadoval i odstranění problematických – v ČR by to byla např. likvidaci odkališť a odvalů po těžbě uranu, ale v určeném termínu .

Čl.19 –   výměna informací, povinnosti států, nikoli provozovatelů.

Čl.20 –   přechodná ustanovení.

 

Příloha č. 1 -  preventivní opatření proti závažným haváriím

Příloha č. 2 - stanoví vlastnosti, které musí být analyzovány v souvislosti s postupem hodnocení odpadů.

Příloha č. 3 - stanoví kriteria použitá pro určení kategorie rizik odpadových zařízení.  (klasifikaci zařízení)

 

Závěr

 

            Přednáška měla seznámit odbornou veřejnost  se situací v báňské legislativě, která nastala po vstupu naší republiky do EU, zejména s  její  přípravou. Je zřejmé, že na detailnější hodnocení vzniklé situace je ještě příliš brzy. Proto pevně doufám, že na příštím ročníku tohoto symposia  bude příspěvek v této oblasti opět aktuální i z toho důvodu, že bude moci hodnotit a porovnat nejen delší období, ale bude vycházet i ze znalostí věci posuzovaných na daleko vyšší úrovni.