Ing. Jan Kaňka
Předpokládaný vývoj právních úprav na základě dokumentů přijímaných v rámci Evropské unie
1. Úvod
Dnem 1. 5.
2004 se stala Česká
republika platným členem
Evropské unie ( dále jen “EU”)
se všemi právy a povinnostmi vyplývajícími z příslušných platných dokumentů a uzavřených smluv. EU je
označení pro celek tvořený členskými státy Evropských společenství ( dále jen
“ES”) a EU nenahrazuje ES, neboť působnost EU je stanovena šířeji, zahrnuje
totiž kromě tzv. prvního pilíře EU (
tzv. komunitárního) ještě druhý pilíř – zahraniční politiku a vnější bezpečnost
a třetí pilíř - vnitřní bezpečnost a
justici.
Právo ES,
označované také běžně jako právo Společenství je tedy podsystémem práva EU.
Z práva Společenství mají pro nás – myšleno resorty, nikoli Českou
republiku, význam zejména ty akty, které tvoří tzv. sekundární právo. Kromě
nařízení a rozhodnutí sem patří i směrnice.
Nařízení je závazný akt normativní povahy. Je
to pravidlo obecně závazné jak na úrovni Společenství, tak i na úrovni
jednotlivých členských států. Může tedy přímo zavazovat jak členské státy, tak
i jejich vnitrostátní subjekty práva (osoby). Nařízení je pro právo
Společenství tím, co pro vnitrostátní právo zákon.
Rozhodnutí je zpravidla individuální akt
zavazující pouze subjekty, jimž je adresováno. Typickým příkladem např.
Rozhodnutí Rady ze dne 19.12. 2002, kterým
se stanoví kritéria a postupy pro přijímání odpadů na skládkách podle
článku 16 směrnice 1999/31/ES a její přílohy II.
Směrnice nemá obecnou závaznost, zavazuje
pouze členské státy a v podstatě předepisuje výsledek, jehož má být dosaženo,
přičemž formy a metody ponechává na
vůli členského státu. Směrnice obsahuje lhůtu, do kdy musí být stanovené zásady zapracovány do
vnitrostátního práva. Pokud se tak nestane, je porušeno právo Společenství a
podle článku 226 a násl. Smlouvy o založení ES hrozí za toto neplnění
sankce.
V činnosti orgánů EU se setkáváme též
s doporučeními a stanovisky.
Doporučení
a stanoviska nejsou právními akty a jsou tedy právně nezávazná.
V poslední době byly
přijaty 2 dokumenty, které se týkají
působnosti SBS, a to
-
Rozhodnutí
Komise ze dne 15.4.2004 o dokumentu pro předávání výbušnin v rámci
Společenství ( 2004/388/ES)
-
Směrnice
Komise ze dne 23.4.2004 o definování pyrotechnických předmětů a určitého
střeliva pro účely směrnice Rady 93/15/EHS o harmonizaci předpisů týkajících se
uvádění na trh a dozoru nad výbušninami pro civilní použití.
2. Publikace
Od 1.5. 2004 tak
prakticky začaly fungovat i
v České republice mechanismy pro většinu z nás dosud nezažité, jakým
je např. platnost dokumentů typu nařízení nebo rozhodnutí, jejichž texty nejsou
a nebudou zveřejňovány ve Sbírce zákonů a přesto v České republice (dále jen “ČR”) platí v celém
rozsahu. Podle článku 254 Smlouvy ES se
nařízení povinně publikuje v Úředním věstníku Společenství (Official
Journal – dále jen “OJ”). Směrnice a rozhodnutí se notifikují (oznamují)
svým adresátům a jejich publikace v OJ není povinná, i když se zde
pravidelně objevují.
Tištěná
verze OJ vychází každý den a to ve všech jazycích Společenství, tedy od
1.5.2004 i v češtině. Úřad pro oficiální publikace EU má snahu vydat do konce
roku 2004 v češtině i ty dokumenty EU, které byly přijaty před 1.5.2004.
To, že český podnikatel si nemůže přečíst příslušný dokument, který mu něco
ukládá v češtině, ho v žádném případě nezbavuje plnění povinností,
které daný dokumnet ukládá. Zejména je tato situace nepříjemná u nařízení a
rozhodnutí. Pro úplnost uvádím, že OJ vychází ve 3 řadách – řada L –
legislativa, řada C – informace, oznámení apod. včetně rozsudků Soudního dvora
a řada S – doplňky, jako např. oznámení
týkající se veřejných zakázek. Českou verzi dodává bratislavské Centrum
vedecko-technických informácií Slovenskej republiky, některé texty jsou
přístupné Internetu přes portál EUR-LEX http:/europa.eu.int/eur-lex.
3. Institucionální
zajištění členství ČR v EU
V rámci Rady
EU působí přibližně 200 pracovních skupin a výborů, týdně se koná až 30 zasedání. Návrhy připravovaných
dokumentů se projednávají na úrovni EU:
a)
v pracovní
skupině Rady EU,
b)
ve
výboru stálých zástupců členských států
(tzv. COREPER),
c)
v Radě
EU ( ministři členských států).
Mají-li zástupci ČR
v pracovních orgánech prosazovat české potřeby a zájmy, musejí být
pro každé jednání připraveni. Tomuto se musela přizpůsobit všechna ministerstva
a jiné správní orgány. Pro každé jednání pracovní skupiny Rady jsou
připravovány mandáty, instrukce, příp. rámcové pozice. Tyto materiály
zpracovává gestor za budoucí dokument a předkládá pro projednání
v příslušné Resortní koordinační skupině (RKS), které byly
zřízeny na jednotlivých ministerstvech na základě Usnesení vlády č. 427/2003
jako pracovní orgány Výboru pro Evropskou unii. RKS tedy představují základní
stupeň koordinace přípravy procesu rozhodování. Za koordinaci politiky ČR vůči
EU odpovídá Výbor pro EU, jehož řádnými členy jsou vysocí představitelé státní
správy ( náměstci ministrů). Výbor pro EU schvaluje instrukce pro jednání
COREPER I resp.II. Jednání RKS se uskutečňují zpravidla v pondělí, Výbor
pro EU jedná v úterý, každý týden.
Pro vypracování rámcové
pozice, instrukce nebo mandátu k připravovanému dokumentu, který se projednává
v příslušné pracovní skupině, jsou vyžadovány připomínky též
od jiných ministerstev a dalších dotčených institucí, včetně vybraných
právnických osob. Po schválení
výsledného textu instrukce, resp. rámcové pozice zašle výsledný text RKS do
Bruselu přímo k rukám stálého zástupce ČR. V průběhu jednání ale i
mezi jednotlivými jednáními mohou být k textu návrhu dokumentu předkládány
připomínky jak členských států, tak kandidátských zemí, tak i pracovníků Komise
nebo EP.
V současné době je zapojen ČBÚ do RKS při MŽP a účastní se jednání
pracovní skupiny Rady pro přípravu směrnice pro nakládání s odpady
z těžebního průmyslu, o níž bude pojednáno podrobněji.
4. Notifikace
Je
samozřejmé, že i v ČR se budou nadále připravovat obecně závazné předpisy,
které nebudou jenom přejímat legislativu EU, ale mohou upravovat např. otázky
bezpečnosti práce a provozu, zejména v tzv. neharmonizované oblasti, tedy
pro ty případy, kdy obdobná záležitost není upravena žádným předpisem EU.
Typickým příkladem jsou např. vyhlášky ČBÚ, např. pro ochranné pilíře,
záchrannou službu, těžní zařízení apod. Zde se situace změnila v tom, že
většinou tyto předpisy spadají do kategorie tzv. technických předpisů, které
musí být notifikovány do EU, čímž se vlastně stává EU dalším připomínkovým
místem v rámci vnějšího připomínkového řízení, ovšem s tím rozdílem,
že doba pro zaslání případných připomínek je 3 měsíce. V praxi to znamená,
že po ukončení připomínkového řízení musí být text připravovaného předpisu
zaslán do Bruselu a čeká se minimálně 3 měsíce na stanovisko. Teprve potom může
být předpis projednán v legislativních komisích vlády a zaslán do Sbírky zákonů. Do výsledného textu
připravovaného předpisu každého členského státu tak významně mohou zasáhnout v rámci notifikačního procesu
i jiné členské státy včetně orgánů EU,
což je další významná změna, na kterou musí reagovat i ČBÚ při přípravě
vyhlášek vydávaných v jeho působnosti. Technické předpisy, které Česká
republika neoznámí Evropské komisi ve stádiu návrhu a u nichž nedodrží
stanovený postup, přestože se na ně výše uvedená směrnice vztahuje, se stávají
nevynutitelnými a v případě soudního sporu jsou národní soudy povinny
odmítnout takový právní předpis aplikovat.
Povinnost notifikace se nevztahuje na:
a)
opatření
přijímaných u vlastních výrobků, tj. výrobků legálně vyrobených anebo uvedených
na trh nebo do provozu v členském státě Evropské unie nebo v České
republice, tj. na území státu, který opatření přijal, jakož i u výrobků ze
třetích zemí, které nebyly upraveny anebo uvedeny na trh nebo do provozu
v některém z členských států Evropské unie nebo v České
republice,
b)
plně
harmonizované oblasti, kde je dodržování předpisů monitorováno ze strany orgánů
Evropské unie.
Je-li
výrobek předmětem více opatření přijatých ze stejných materiálních
a procedurálních podmínek, notifikuje se jen první z těchto opatření.
Z právního rozboru směrnice Evropského parlamentu a Rady 98/34/ES (dále
jen “Směrnice 98/34/ES”) jednoznačně vyplývá, že předmětem notifikace jsou i
novely technických předpisů (s výjimkou tzv. harmonizované oblasti). Dle článku 8 Směrnice 98/34/ES: “Kromě
výjimek uvedených v článku 10 sdělí členské státy neprodleně Komisi každý
návrh technického předpisu s výjimkou případu, kdy takový předpis pouze
přejímá úplné znění mezinárodní nebo evropské normy a kdy postačí informace o
příslušné normě.” Mezi výjimky dle článku 10 patří např. právní a správní
předpisy členských států, jimiž členské státy:
(a) plní závazné právní předpisy Společenství,
které vedou k přijetí technických
specifikací,
(b) se
omezují v souladu se žádostí Komise pouze na změnu technického předpisu se
záměrem odstranit překážky obchodu.
Je tedy
zřejmé, že i novela stávajícího technického předpisu může vést k omezení
obchodu mezi členskými státy a že se i novela může dotknout technické
specifikace a jiných požadavků v původní (novelizované) technické normě.
Nebudou se oznamovat pouze ty novely technických předpisů, které spadají do
harmonizované sféry (tj. novely, které přejímají mezinárodní nebo evropské
normy) a dále např. novely zpracované na žádost Komise se záměrem odstranit
překážky obchodu.
Uvedený
závěr (tj. závěr o povinnosti notifikovat i novely technických předpisů)
podporuje i výklad článku 2 Směrnice 98/34/ES dle kterého Komise a orgány
pro normalizaci musí být informovány o nových předmětech, u nichž národní
orgány rozhodly o jejich začlenění do svého normalizačního programu o
vypracování normy nebo o její změně, nejde-li o identické nebo ekvivalentní
převzetí mezinárodní nebo evropské normy (tzv. harmonizovaná sféra).
V informaci se uvede zejména, zda
daná norma přejímá mezinárodní normu, aniž se jedná o převzetí
ekvivalentní, bude novou národní normou nebo bude změnou národní normy.
Nařízení
vlády č. 339/2002 Sb., o postupech při poskytování informací v oblasti
technických předpisů, technických dokumentů a technických norem, ve znění
nařízení vlády č. 178/2004 Sb. (dále jen “nařízení vlády č. 339/2002 Sb.”)
upravuje na základě zmocnění v zákoně č. 22/1997 Sb., o technických
požadavcích na výrobky, ve znění pozdějších předpisů, v souladu s
právem Evropských společenství postup, rozsah a náležitosti poskytování informací o návrzích technických
předpisů technických dokumentů a technických norem.
Dle
ustanovení § 1 odst. 4 písm. a) bod 6 nařízení vlády č. 339/2002 Sb., se toto
nařízení vlády nevztahuje na technické předpisy a technické dokumenty, které
jsou změnou technického předpisu nebo
technického dokumentu provedenou na žádost Komise EU. Oznamovací povinnost se
vztahuje i na technické předpisy a technické dokumenty, které jsou změnou technického
předpisu nebo technického dokumentu provedenou z iniciativy členského
státu a nejedná se ani o harmonizovanou oblast.
Dle článku
1 odst. 9 Směrnice 98/34/ES se technickým předpisem rozumí “technické
specifikace a jiné požadavky včetně příslušných správních předpisů, jejichž
dodržování je při uvedení na trh nebo při používání v členském státě nebo
na jeho větší části závazné de iure nebo de facto, jakož i právní
a správní předpisy členských států zakazující výrobu, dovoz, prodej nebo
používání určitého výrobku s výjimkou předpisů uvedených v článku
10.”
a)
obsahuje
technické nebo jiné požadavky na výrobek,
b)
upravuje
povinnosti při uvádění výrobku na trh, popřípadě do provozu,
c)
upravuje
povinnosti při používání výrobku,
d)
zakazuje
výrobu, dovoz, prodej či používání výrobku určitého typu, nebo
e)
pokud
odkazuje na profesní pravidla či pravidla správné praxe, které samy obsahují
technické nebo jiné požadavky na výrobky.
Stejně
jako technický předpis se bude dále posuzovat i dobrovolná dohoda mezi
ČBÚ, na jedné straně a subjektem, na straně druhé, ve které se ve
veřejném zájmu stanoví shoda s technickými nebo s jinými požadavky,
popř. jiné povinnosti či zákazy za
podmínky, že taková dohoda může ovlivnit uvedení výrobku na trh, resp. jeho
uvedení do provozu.
Stejně
jako technický předpis se bude dále posuzovat i jiný akt vydaný ČBÚ, který ač
není obecně závazným právním předpisem, obsahuje technické nebo jiné požadavky,
popř. jiné povinnosti či zákazy k jejichž dodržování ČBÚ vyzývá, a ve
svém důsledku může ovlivnit uvedení výrobku na trh, resp. jeho uvedení do
provozu. Za takový akt je nutno posuzovat zejména doporučení vydané ČBÚ. Jako
doporučení je možné ad hoc posuzovat i dříve vydaná opatření ČBÚ, kterými
se stanoví povinnosti nepodřízeným fyzickým a právnickým osobám, nebo se
stanovují podmínky pro provoz důlních nebo jiných zařízení. Opatření ČBÚ
postrádají obecnou právní závaznost, nicméně nelze vyloučit, že se jimi budou
nepodřízené fyzické a právnické osoby fakticky řídit.
Technickými
požadavky na výrobky se rozumí
požadované charakteristiky výrobku, jako jsou např. úroveň jakosti, výkonnosti,
bezpečnosti, dále rozměry, složení,
tvar a váha výrobku, energetická spotřeba a další požadavky na výrobek, jako
jsou použité symboly, zkoušení a zkušební metody (zejména ty metody jež jsou
použity pro zhodnocení charakteristik daného výrobku), označování výrobků nebo
jejich opatřování štítky, a postupy při posuzování shody.
V období
od 1.5. 2004 nebyl vyhlášen ve Sbírce zákonů ČR žádný právní předpis, který by podléhal notifikačnímu procesu.
V současné
době je v rámci ČBÚ připravováno pět nových právních předpisů, které musí být notifikovány. Jde o návrh změn
těchto vyhlášek, z nichž ve čtyřech jsou stanoveny požadavky na určitý
výrobek a jedna se dotýká oblasti služeb (požadavky na kvalifikaci):
5. Postup při návrhu Směrnice EP a Rady o nakládání
s odpady z těžebního průmyslu
a) Odpady z těžebního průmyslu představují
v EU rozsáhlou řadu odpadů. Týká se to hmot, které musí být odstraněny,
jako jsou ornice, skrývky, odpadní
kámen, aby se získal přístup k nerostným surovinám, ale i zbylé
hlušiny po úpravě nerostů, které byly
do značné míry získávány z rud.
Odhaduje se, že tyto odpady tvoří asi 29 % všech odpadů vzniklých v EU
každý rok o ročním objemu přesahujícím
400 mil tun.
Některé
z těchto odpadů jsou inertní a tím pravděpodobně nepředstavují významnou hrozbu ohrožení životního
prostředí ( ŽP) kromě zakrytí říčního lože a případného zhroucení hromady,
pokud jsou skladovány ve velkém množství.
Avšak jiné
frakce, zejména ty, které se vytváří v neželezném TO, mohou obsahovat
velké množství nebezpečných látek, např. těžkých kovů. Těžbou a následnou
úpravou se kovy a kovové sloučeniny stávají více chemicky dostupnější, což má za následek vznik kyselých nebo
alkalických drenáží. Navíc, hospodaření s hlušinou je skutečně riskantní
činností, často zahrnující zbytkové chemikálie po úpravě, a zvýšenou hladinu kovů. V mnoha případech jsou hlušiny
skladovány na hromady nebo do velkých nádrží, kde jsou zadržovány hrázemi. Protržení hráze nebo zhroucení
hromady mohou mít závažné dopady na ŽP
nebo lidské zdraví a bezpečnost. Příklady takových havárií jsou např.
v Aberfanu, Wales 1966, Stava, Itálie 1985, Aznalcolar, Španělsko 1998,
Baia Mare, Rumunsko 2000. Jiné významné dopady přicházející v úvahu se
vztahují k fyzikálním účinkům zařízení na ukládání odpadů a výslednou
ztrátu produktivity půdy, dopady na
ekosystémy, prach a eroze.
Tyto dopady
mohou mít dlouhodobé sociálně-ekonomické důsledky sociálně- ekonomické na životní prostředí a mohou být
na ně určena značně složitá
a nákladná sanační opatření. S těžebními odpady tudíž musí řádně
hospodařeno, zejména k zajištění dlouhodobé stability odpadových zařízení
a k zabránění nebo snížení znečistění vody nebo půdy vzniklé
z kyselých nebo alkalických drenáží a vyloužených těžkých kovů.
Tyto záležitosti, zejména stabilita a znečistění vody nebo
půdy jsou už upraveny předpisy v mnoha členských státech. Avšak rozdílnost
kontrol, stejně jako odlišnosti jednotlivých těžebních odpadů, v rozsahu od
velkých zařízení nadnárodních společností až po malé podniky, si vyžadují aby minimální požadavky byly stanoveny
pravidly (předpisy) Společenství. To by umožnilo založit v oblasti
odpadového hospodářství rozumně fungující obor, se speciálními požadavky a požadavky zlepšujícími navrhování, provoz, uzavírání
a následnou péči o zařízení pro těžební odpady.
Po právní stránce jsou těžební odpady pokryty obecnými
požadavky rámcové směrnice o odpadech (75/442) , pokud nejsou pokryty
jinou speciální legislativou EU.
Skutečnost, že tato směrnice jednoznačně vyjímá těžební odpady nabízí možnost
pro jinou speciální právní úpravu zejména pro
kategorie odpadů, svědčí příznivě pro to, aby právní úprava pro tyto
odpady byla doslova ušita na míru. Mnohem významnější je, že zařízení pro ukládání těchto těžebních odpadů
spadají také pod směrnici o skládkách
(1999/31). Tato druhá směrnice obsahuje ustanovení, která nejsou vždy zavedena pro tento druh odpadů (zejména
zákaz ukládání kapalných odpadů do skládek, všeobecný zákaz společného ukládání nebezpečných odpadů a
odpadů které nejsou nebezpečné, požadavky na ohrazení a podložní vrstvy pod
skládkou) a opatření, která kdyby byla
uplatněna plně, ukončila by provoz mnoha těžebních organizací. Proto aby se
věnovala pozornost této nepřijatelná situaci, je nezbytné vytvořit vhodný právní rámec, který vyjme odpady po
těžbě ze skládkové směrnice a vytvoří pro ně speciální pravidla.
b) Právní situace v EU – související směrnice
Směrnice 75/442 o odpadech
Rámcová
směrnice stanoví všeobecná ustanovení a zásady pro zacházení s odpady
podle čl. 1 písm. a) Směrnice. Čl. 2 odst. 1 písm.b) ii. Směrnice stanoví,
že odpady vznikající při vyhledávání,
těžbě, úpravě a skladování nerostných surovin a provozem lomů budou vyňaty
z působnosti Směrnice, neboť jsou
již pokryty jinou legislativou.20)
Jak již
bylo vysvětleno Komisí v jejím Sdělení O Bezpečnosti práce při hornické
činnosti – návazně na nedávné havárie
v hornictví, v současnosti
není k dispozici žádná komunitární legislativa pro tento druh
odpadů a proto Směrnice 75/442 se použije i na odpady z těžebního
průmyslu.21)
Kvalifikovaná
povaha výjimky v čl. 2 odst. 1 písm.b) ii rámcové směrnice, novelizované
směrnicí 91/156, předpokládá, že komunitární legislativa má zájem o právní
úpravu odpadů z těžebního průmyslu pomocí specifického nástroje, který ale
vznikne později. Berouce na vědomí tu skutečnost, že rámcová legislativa o odpadovém
hospodářství na úrovni EU pouze stanoví
základní požadavky k zajištění
ochrany životního prostředí již byla určena, zejména po přijetí 5. akčního
programu odpadové strategie
v r.1992, revidované v r.1996, by měly být podniknuty určité kroky ze
strany EU a to šité na míru pro určité řady odpadů, které představují zvláštní
riziko nebo mají vyšší dopady do životního prostředí buďto díky jeho objemu nebo rizikovosti. Přístup k těmto řadám je v souladu
s čl.2 odst. 2 rámcové odpadové směrnice, která jednoznačně
odkazuje na možnost stanovit speciální
pravidla směrnicí, pokud jde o
jednotlivé kategorie odpadů a má tu výhodu, že zajistí účinná opatření k omezení dopadů na životní prostředí
v určitých odvětvích a ke zvýšení recyklace a zpětného použití některých
řad odpadů.
Tento návrh
stanoví “zakázkové” minimální požadavky na hospodářské činnosti, které
z pohledu významných objemů uložených odpadů a jejich vysoké možnosti
ohrožení životního prostředí a zdraví
nemohou být samostatně řádně osloveny
obecnou rámcovou směrnicí na odpady. Pokud bude návrh přijat, bude doplňovat
směrnici 75/442. Doplňkovost bude založena jak na čl.2 odst. 2 směrnice 75/442, tak na odkazy z této směrnice,
které to upravují, pokud není stanoveno jinak, Směrnice bude doplňovat ustanovení rámcové odpadové směrnice.
Směrnice 1999/31 – skládky odpadů
Odpady
z těžebního průmyslu jsou obecně pokryty ustanoveními “skládkové
směrnice”. Základní výjimku tvoří úložiště neznečištěných zemin nebo inertních
odpadů, které nejsou nebezpečné a vznikají při vyhledávání, těžbě, úpravě a
skladování nerostných surovin a provozem lomů ( čl. 3 odst. 2, čtvrtá
odrážka). Z pohledu odpadů, které se vytváří v těžebním průmyslu, skládková směrnice tím pokrývá jak
nebezpečné odpady, tak odpady inertní, které nejsou nebezpečné. Tím, že určité
frakce odpadů z těžebního průmyslu jsou nebezpečné a prakticky často
smíchávány s těmi, které nebezpečné nejsou, skládková směrnice se na ně
vztahuje také.
Skládková
směrnice je určena k tomu, aby vyhověla všeobecným a běžným hlediskům
řízení skládek, které by mohlo nastat
ve spojení s ukládáním komunálních, průmyslových nebo komerčních odpadů
v typických skládkách, z pohledu snižování jejich negativních dopadů
na životní prostředí. Některá ustanovení směrnice ale nejsou příliš
přizpůsobena s nejlepší praxí nebo aby se zabývala změnami v řízení
specifickými pro těžební sektor. Naopak, skládková směrnice obsahuje
ustanovení, která jsou problematická z pohledu hospodaření s odpady
z těžebního průmyslu. Jde zejména o:
-
zákaz
ukládání kapalných odpadů do skládek. Tímto je ukládání např. flotačních hlušin
do odkališť ilegální.Ve skutečnosti jsou tato odkaliště základním prvkem
určitých báňských činností ( jak v rudném sektoru, tak i v uhelném
hornictví) . Zákaz ukládání tekutých odpadů podle skládkové směrnice by měl
zastavit tyto praktiky;
-
všeobecný
zákaz pro společné ukládání nebezpečných odpadů a odpadů, které nemají
tyto vlastnosti ( ve velice omezeném případě by se to dalo
aplikovat na báňské odpady) nebo s inertními odpady. Při důlních činnostech, kdy vznikají odpady
jako skrývky, odpadní kámen, hlušiny apod., mají tyto odpady charakter jak
odpadů nebezpečných, tak inertních nebo nejsou nebezpečné a jsou smíchávány dohromady. Prakticky jsou
takto smíchané odpady pocházející z jedné těžební lokality ukládány na
jedno místo. Nemělo by smysl ani
ekonomický ani z pohledu ŽP ukládat je do různých míst;
-
požadavek
umístit zábrany a izolační vrstvy pod skládku k zabránění znečištění
podzemních vod. Z pohledu hornické
činnosti není tento konkrétní požadavek nutný a někdy dokonce i rozumný,
např. pro určité hromady odpadů, ( kde by přítomnost izolační vrstvy mohla
způsobit ujetí hromady s následným rizikem zhroucené celého zařízení).Je
tedy sporné, zda aplikace zábran a izolačních vrstev do zařízení obsahujících
odpady z těžebního průmyslu by přinášela čistý užitek pro životní
prostředí.
Z těchto
důvodů je evidentní, že některá ustanovení skládkové směrnice příliš vhodným
způsobem zajišťují bezpečné hospodaření s odpady vznikajícími při těžbě
nerostů. Místo toho vhodně “ušité” kontroly by měly být zavedeny i
z pohledu hospodaření s těmito odpady, navíc také při zvážení toho,
že skládková směrnice neobsahuje odpovídající ustanovení k zabránění
mimořádných událostí, zejména pokud se týká
stability hrází odkališť.
Směrnice 96/61 – sdružená prevence a řízení
znečištění
Pro všechna
zařízení podle přílohy č. 1 této směrnice se požaduje, aby byla provozována na
základě povolení příslušného úřadu. Povolení musí obsahovat limitní hodnoty
emisí nebo jejich ekvivalenty. Musí být stanoveny na základě použití nejlepší
dostupné techniky. Podle této směrnice musí povolení obsahovat ustanovení která
se zabývají ohledy i na jiné než běžné provozní podmínky, jako např. na ty, které
se vztahují k zahajování, průsakům, selhávkám, peněžnímu problému a
definitivnímu ukončení provozu, kde může být riziko ohrožení životního
prostředí. Tato směrnice se věnuje celkovým dopadům výrobních procesů na složky
životního prostředí; např. se to týká znečištění vzduchu, vody a půdy, vzniku a
zacházení se zbytky po výrobě a využití energie.
Těžební
činnosti jako takové nejsou speciálně upraveny touto směrnicí. Určité
hutnické činnosti, úpravnické procesy, chemické procesy a skládkové činnosti ( odpady
jiné než inertní) však spadají pod tuto směrnici. Tedy, jestliže je těžba
prováděna jako “přímo související
činnost” k jakékoliv činnosti uvedené v příloze č. 1 této směrnice,
musí mít povolení podle této směrnice.
Směrnice 96/82 – kontrola nebezpečí vzniku závažných
havárií ( Směrnice Seveso II)
Směrnice
Seveso II si klade za cíl ustanovit opatření k
předcházení závažným haváriím s nebezpečnými látkami. Navíc se snaží
omezit nepříznivé následky takových nehod na lidské zdraví a životní prostředí
, z pohledu zajištění vysoké úrovně ochrany účinným a zásadním
způsobem v Evropské unii systému bezpečného řízení a jeho účinnosti,
včetně podrobného zhodnocení rizik použitím možných scénářů nehod. Typické provozy podle této směrnice jsou chemické
závody a skladovací zařízení, kde
jsou nebezpečné látky ukládány
v přiměřených množstvích. Čl. 4 písm.e) této směrnice vylučuje z její působnosti hlavní činnosti těžebního průmyslu, zejména
vyhledávání a využití nerostů v dolech a lomech nebo vrtáním. Navíc čl. 4
písm.f) vylučuje skládková místa odpadů. Návrh
na změnu této směrnice
přepracovává čl. 4 písm. e) a f) takovým způsobem, aby zajistil, že chemické a tepelné
procesy a příslušné sklady obsahující nebezpečné látky a rovněž zařízení
pro ukládání hlušin užitých ve spojení s těmito operacemi byly podřízeny
režimu této směrnice a nebyly už
dále vyloučeny.
Směrnice 2000/60 – rámec pro činnosti v oblasti
vod ( vodní směrnice)
Vodní
rámcová směrnice stanoví základní rámec pro ochranu všech vod ( řeky, jezera, pozemské a podzemní
vody) Má za cíl zabránit znečištění zdrojů a ustanovit kontrolní mechanismy
k zajištění vhodného hospodaření se všemi zdroji znečištění. Klíčový
požadavek směrnice je vypracování plánu hospodaření s říční bází, která
specifikuje jak cíle určené pro vodní
bázi ( ekologický stav, kvantitativní stav, chemický stav a ochranná pásma)
jsou dosaženy v rámci časového stupně.
Čl. 5
směrnice požaduje charakterizaci dopadů na říční bázi v roce 2004 a čl. 8
požaduje zřízení sledovací sítě do roku 2006. Ačkoli to není takto jednoznačně
stanoveno, zdroje znečištění vody, kyselé drenáže z odkališť, hromady
důlních odpadů nebo důlní prostory patří do charakteristiky dopadů na říční
bázi. Kombinace výše zmíněných požadavků ve vodní směrnici je možností, jak
zajistit, že znečištění pocházející z opuštěných odpadových zařízení
z těžebního průmyslu jsou řádně podchyceno.
Směrnice 85/337 – hodnocení účinků veřejných a soukromých programů na ŽP ( směrnice EIA),
ve znění směrnice 97/11
Tato
směrnice stanoví, že určité projekty, které mohou mít významný dopad na životní
prostředí, musí být podřízeny hodnocení EIA než je vydán souhlas
s otvírkovými pracemi. EIA se týká i odpadů a popisuje způsoby
k zabránění, snížení nebo likvidaci těchto dopadů. Informace shromážděné
v procesu EIA by měl příslušný
úřad posoudit než vydá souhlas s otvírkovými pracemi.
Těžební
průmysl je začleněn do přílohy k této směrnici, která obsahuje seznam těch
činností, které s největší pravděpodobností mohou míz významný dopad na životní prostředí a jsou proto
podřízeny procesu EIA. Jsou to např. provozované lomy, povrchové a hlubinné
hornictví, těžba vrty, které patří pod tuto směrnici.
c) Právní stav v nově přijatých zemích
V mnoha zemích
jsou těžební odpady začleněny do mnoha vyhlášek v oblasti odpadové
legislativy. Přestože národní předpisy k nebezpečným odpadům jsou obecně
aplikovatelné pro nebezpečné odpady z hornictví, žádná země nepřijala
zvláštní opatření pro zacházení s nebezpečnými odpady z hornictví.
V některých zemích nebyla ani ještě převzata skládková směrnice. Země
s dlouhou hornickou tradicí a významnou produkcí mají podrobné předpisy
pro báňskou bezpečnost. Avšak bezpečnost odkališť se nejeví jako prioritní položka
v jejich bezpečnostní politice. Legislativa existuje, i když jen
v některých zemích, pro hlušiny je speciální legislativa připravována.
Uzavírání provozů není tak detailně řešeno jako přípravné práce. Zatímco
v mnoha zemích existují požadavky na následnou rekultivaci a sanaci,
prováděnou ještě v průběhu provozní doby těžebny, chybí ale opatření pro
fázi po ukončení provozu. Konečné nebo dočasné uzavření těžebny je kritická
událost, neboť mnoho opuštěných dolů je
ponecháno bez kontrol a hlídání na místě, často jsou bez provozovatele nebo
nástupce (osiřelé doly) . Tento stav představuje vysoké riziko ohrožení životního prostředí a zdraví, ale také zvýšené náklady, které
zatíží plátce daní.
V mnoha
zemích jsou báňské poplatky odváděny místním nebo ústředním úřadům. V zásadě,
fondy životního prostředí mohou být využity pro placení sanačních prací
týkajících se těžebních míst. V jedné zemi jsou odpady z těžby
zpoplatněny, s výjimkou skrývek z hnědého uhlí. Poplatek se mění
podle nebezpečnosti nebo náročnosti za jeho zpracování (např. písek
z těžby některých surovin je levnější než odpad z úpravy rud) a dále
podle jeho kvality a doby uložení.
d)
Situace v ČR
Na území
České republiky existují tisíce odvalů, výsypek a odkališť z cca tisíc
let trvající hornické činnosti. Ty
nejstarší jsou již plně integrovány do krajiny a jejich lokalizaci dnes znají
pouze někteří báňští historici, muzejníci a sběratelé. Z hlediska doby
vzniku odvalů, výsypek a odkališť lze vymezit několik časových etap:
·
Středověké
dobývání rud
·
Dobývání
uhlí počínaje 18. stoletím
·
Průmyslové
dobývání nerostů 20. století v současnosti ukončené
·
Současně
probíhající dobývání (kontinuita s průmyslovým dobýváním od druhé poloviny
20. století).
Na území ČR
je největší rozsah odvalů, výsypek a odkališť důsledkem dobývání uhlí, rud,
uranu, vápenců a cementářských surovin a stavebního kamene.
Shora
vymezené stavby jsou při jejich provozu dozorovány orgány státní báňské správy,
neboť se na ně vztahují báňské předpisy. Zřizování a provozování odvalů, výsypek
a odkališť při vyjmenovaných činnostech se považuje za hornickou činnost ve smyslu § 2 písmena e)
zákona č. 61/1988 Sb., o hornické
činnosti, výbušninách a o státní báňské správě, ve znění pozdějších předpisů.
Vytěžený
materiál, který doprovázel užitkový nerost a byl v minulosti ukládán např.
na odvaly, se v poslední době začíná uplatňovat např. jako zásypový
materiál, který se ale díky certifikačním procesům ve smyslu zákona č. 22/1997 Sb., o technických požadavcích na
výrobky, ve znění pozdějších předpisů, stává výrobkem, který na základě prohlášení o shodě splňuje požadavky
i na výluhy, hořlavost aj. Pro tyto
výrobky, které našly svoje řádné použití by aplikace směrnice o nakládání
s odpady, byť i s omezenou platností, nebylo ani šťastné ani vhodné
řešení. Proto Česká republika zastává názor, aby navrhovaná směrnice řešila
pouze odpady jako takové, které nepochybně při těžbě a úpravě nerostů mohou
vznikat, tj. takové vytěžené nebo upravené materiály (hmoty), pro které již
nebude mít těžební nebo úpravárenská organizace žádné další využití a bude se
jich tedy ve smyslu zákona o odpadech “zbavovat” a bude muset s nimi
nakládat v souladu s připravovanou směrnicí.
Sanace a rekultivace odvalů, výsypek
a odkališť
V ČR
je založen funkční systém zajišťující provedení sanací a rekultivací odvalů,
výsypek a odkališť a jejich zapojení zpět do nového funkčního využití
v krajině. Tento systém zajišťuje, že odvaly, výsypky a odkaliště jsou
postupně rekultivovány. Podle údajů předaných obvodními báňskými úřady je stav
sanací a rekultivací odvalů, výsypek a odkališť následující:
Neprovedeny |
Provedeny částečně |
Provedeny úplně |
40 % |
41 % |
19 % |
Uvedený stav se
týká všech nerostů mimo uranu.
Žádný právní předpis nepřináší
jasnou definici odvalu, výsypky a odkaliště. Lze konstatovat, že ve vztahu
odval – výsypka není ani jednotné použití těchto termínů a na řadě lokalit
je označení nahromaděných hlušin, výklizů nebo skrývek jako odval nebo jako
výsypka věcí lokálních zvyklostí. Problematiky odvalů, výsypek a odkališť se
dotýkají zejména následující ustanovení právních předpisů:
·
Zákon
č. 44/1988 Sb., o ochraně a využití nerostného bohatství (horní zákon), ve
znění pozdějších předpisů, v ustanovení § 4 považuje opuštěné odvaly,
výsypky a odkaliště vzniklé hornickou činností za ložiska nerostů. Proto
se na ukládání produktů hornické činnosti na odvalech, výsypkách a odkalištích
na základě ustanovení § 2 odst. 1 zákona č. 185/2001 Sb., o odpadech a o změně
některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů, nevztahuje režim zákona o
odpadech.
·
Ustanovení
§ 30 odst. 3 horního zákona ukládá báňské organizaci ukládat skrývkové hmoty a
hlušiny a podle možnosti je účelně využívat.
·
Ustanovení
§ 4 odst. 1 vyhlášky č. 104/1988 Sb., o hospodárném využívání výhradních
ložisek, o povolování a ohlašování hornické činnosti a ohlašování činnosti
prováděné hornickým způsobem, ve znění pozdějších předpisů, ukládá báňské
organizaci zjišťovat a evidovat
množství hmot ukládaných na odvalech, výsypkách a odkalištích.
·
V ustanovení
§ 2 odst. 2 vyhlášky č. 492/1997 Sb., o evidenci zásob výhradních ložisek
nerostů, se zásoby ložiska, které nebyly využity, ale s hlušinou vyvezeny
na odvaly nebo výsypky považují za těžební ztráty.
·
Ustanovení
§ 31 horního zákona ukládá báňské organizaci zajistit sanaci a rekultivaci
pozemků dotčených těžbou – to se plně týká odvalů, výsypek a odkališť.
K tomu je uloženo vytvářet finanční rezervy na sanace a rekultivace.
·
Zákon
č. 289/1995 Sb., o lesích, vymezuje lesy rostoucí na odvalech a výsypkách jako
lesy ochranné.
·
Příloha
č. 7 vyhlášky č. 13/1994 Sb., o upravení podrobností ochrany zemědělského
půdního fondu, stanovuje, že součástí plánů rekultivace těžbou dotčeného území
musí být rozsah odvalů a výsypek a technický postup při jejich rekultivaci
Obecně lze konstatovat, že právní
úprava týkající se odvalů výsypek a odkališť je konzistentní a funkční.
V České republice nebyla vedena orgány báňské
správy dokumentace o všech existujících odvalech, výsypkách a odkalištích. Proto
bylo nutno údaje získat i od organizací. Na základě pokladů poskytnutých
obvodními báňskými úřady je sestavena tabulka č. 1, podávají rámcový přehled o
množství a objemu odvalů, výsypek a odkališť. Do tohoto přehledu byly zařazeny
pouze větší odvaly, výsypky a odkaliště (rámcově nad tisíc m3),
které evidují existující báňské organizace. Přehled tedy neobsahuje někdy i
rozsáhlé historické odvaly a výsypky z dobývání dnes zaniklými
organizacemi – např. rozsáhlé odvaly po těžbě chudých železných rud
v oblasti Rokycanska.
Tabulka č. 1
|
Počet odvalů (n) |
Objem odvalů (tis. m3) |
Počet výsypek (n) |
Objem výsypek (tis. m3) |
Počet odkališť (n) |
Objem odkališť (tis. m3) |
Brno |
210 |
22 072 |
|
|
25 |
18 859 |
Kladno |
70 |
57 400 |
7 |
1 005 |
1 |
3 500 |
Liberec |
29 |
4 724 |
|
|
3 |
22 841 |
Most |
11 |
719 |
22 |
1 841 052 |
3 |
2 050 |
Ostrava |
19 |
45 274 054 |
11 |
8 213 219 |
32 |
14 518 650 |
Plzeň |
4 |
752 000 |
3 |
953 500 |
13 |
1 449 000 |
Příbram |
432 |
42 402 |
|
|
18 |
32 539 |
Sokolov |
7 |
1 087 |
35 |
1 905 093 |
4 |
1 973 |
Trutnov |
19 |
55 252 |
1 |
8 050 |
6 |
26 977 |
Celkem ČR |
801 |
46 209 710 |
79 |
12 921 919 |
105 |
16 076 389 |
Z tabulky vyplývá, že v ČR
je na odvalech, výsypkách a odkalištích uloženo více než 75 miliard m3
hmot vzniklých při hornické činnosti a to ve všech regionech ČR.
e) Finanční prostředky
Podle
požadavků návrhu směrnice budou finanční prostředky použity na tyto cíle:
A)
Zjištění významných opuštěných hald a odkališť, která svojí velikostí,
složením, probíhajícími procesy a exponovaností vůči lidským sídlům a aktivitám
mohou představovat potencionální riziko z hlediska životního prostředí na
straně druhé, v míře větší než nepatrné.
B) U zjištěných hald a odkališť
s nezanedbatelným významem zjištění a zhodnocení následujících skutečností
:
Ø Současný stav a jeho příčiny
Ø Charakteristika biotopu nacházejícího
se na haldě nebo odkališti a v bezprostředním okolí
Ø Charakteristika materiálu, kterým
jsou tvořeny
Ø Charakteristika procesů probíhajících
v haldách a odkalištích, mající vliv na životní prostředí v míře
vyšší než nepatrné a uvedení potencionálních rizik dalšího vývoje
Ø Zhodnocení možnosti využití haldy
nebo odkaliště jako budoucího surovinového zdroje
Ø Současné využívání území hald a
odkališť
Ø Majetkoprávní stav hald a odkališť
Ø Závěry ze zjištěných skutečností a
doporučení pro správní orgány
Orientační
částka na jedno místo s uloženým odpadním materiálem počítaje mapování,
vrty, rýhy, sondy, hydrogeologický průzkum podloží a okolí, analýzu uložených
materiálů půd, vod, biogeochemických vzorků, zhodnocení biotopů a zhodnocení
vlivů na životní prostředí dosahuje částky cca 900 000 Kč.
Uvedená
částka neobsahuje náklady na likvidaci nebo úpravy těch míst, kde bude hrozit
závažné nebezpečí ohrožení životního prostředí a také zde nejsou uvedeny částky
na sanace a rekultivace.
f) Stav
prací na návrhu směrnice
Současný
obsah návrhu směrnice po dosavadních jednáních pracovní skupiny Rady má tuto
podobu:
Čl. 1 – vymezuje rozsah směrnice – zřejmě nejvíce
diskutovaný článek, neboť z podnětu zástupců EK se navrhovalo doplnění
rozsahu směrnice o ostatní vytěžený materiál, což by znamenalo, že např. odtěžené
nadložní písky, jíly nebo hlíny byly
podřízeny režimu směrnice, čili by byly považovány za odpady.
Čl. 2 – definice rozsahu působnosti ve vztahu
k odpadové směrnici, zde je však nutno přihlédnout i k výsledkům
judikátů v této věci. Odpady z těžby rašeliny nemají pro ČR význam –
rašelina není nerost.
Čl. 3 – definice pojmů
Pro odpad ve smyslu navržené
směrnice byla použita stejná definice odpadu jako pro odpadovou směrnici (náš
zákon o odpadech č. 185/2001 Sb.), dále byly vymezeny pojmy jako halda,
rekultivace, hlušina aj.
Definice těžebního průmyslu –
odst. 5 je obdobná definici použité ve směrnicích 92/91 a 92/104.
V této souvislosti – nebylo použito pojmů jako důl nebo lom aby bylo
jasné, že bez ohledu na různé právní pojetí, které je v členských státech
a týká se různých druhů těžebních a úpravárenských aktivit, se návrh vztahuje
na všechny způsoby těžby.
Úprava je definována v odst. 6 a to
tak, že tavící nebo hutní procesy využívající tepelné zpracování nejsou pokryty tímto
návrhem.
Na druhou stranu, definice zahrnuje
i odpady z úpravy nerostů, která probíhá jinde než byla těžba (např.výroba
hliníku z dováženého bauxitu ze třetích zemí, kdy vzniká červený kal.)
Čl. 4 – stanoví všeobecné požadavky – ve vztahu
k ochraně životního prostředí. Čl.5 – zajišťuje zpracování plánu
odpadového hospodářství ze strany provozovatele. Toto ustanovení ve spojení
s čl.7 odst. 2 písm.c) zajišťuje, že provozovatel poskytne příslušnému
úřadu všechny potřebné informace týkající se
předcházení nebo snižování dopadů hospodaření s odpady na životní
prostředí.
Čl. 5 – stanoví
požadavky na plány odpadového hospodářství, které ale by neměly být zaměňovány
s již zavedenými plány pro běžné
odpady.
Čl. 6 – se zabývá závažnými haváriemi a informováním
veřejnosti, zejména o rizicích, jsou zde i ustanovení týkající se havarijních
plánů a možnosti zapojení veřejnosti např. připomínkováním havarijních plánů.
Čl. 7 – zde jsou stanoveny podmínky nutné v vydání
povolení pro provoz zařízení, které se bude
těžebními odpady zabývat.
Čl. 8 – je opět
zapojení veřejnosti, ale tentokrát do řízení o povolení předmětných činností.
Čl. 9 –
klasifikuje zařízení pracující s těžebními odpady do kategorie A a
B.
Čl.10 – opět
často diskutovaný článek, neboť se týká ukládání těžebních odpadů do již
vytěžených prostor – podzemních, ale i povrchových.
Čl. 11 – se týká vlastního chodu zařízení pro těžební
odpady, jeho stavbu, provoz, rekultivaci.
Čl. 12 – postupy pro uzavírání zařízení pro těžební
odpady a ukončování jejich provozu, včetně požadavků na kontroly po ukončení
provozu.
Čl.
13 – prevence proti znečištění vody,
vzduchu, půdy – odkazy na jiné směrnice (vodní).
Čl. 14 – finanční garance, pro úhradu nákladů po
ukončení provozu, systém byl ponechán na členských státech, původně byla snaha
o jednotné řešení, přes určený fond.
Čl. 15 – týká se zařízení, jehož provoz může mít dopad do
okolního státu.
Čl. 16 – inspekční
činnost - zde v režii orgánů státní báňské správy.
Čl. 17 – notifikační
povinnosti - povinnost států, nikoli provozovatelů.
Čl. 18 – sankce.
Čl. 18a – opět další
problematický článek, který kromě tzv. inventury všech zařízení pro technické odpady požadoval i
odstranění problematických – v ČR by to byla např. likvidaci odkališť
a odvalů po těžbě uranu, ale v určeném termínu .
Čl.19 – výměna
informací, povinnosti států, nikoli provozovatelů.
Čl.20 – přechodná
ustanovení.
Příloha č. 1 -
preventivní opatření proti závažným haváriím
Příloha č. 2 - stanoví vlastnosti, které musí být
analyzovány v souvislosti s postupem hodnocení odpadů.
Příloha č. 3 - stanoví kriteria použitá pro určení kategorie
rizik odpadových zařízení. (klasifikaci
zařízení)
Závěr
Přednáška měla seznámit odbornou veřejnost se situací v báňské legislativě, která
nastala po vstupu naší republiky do EU, zejména s její přípravou. Je
zřejmé, že na detailnější hodnocení vzniklé situace je ještě příliš brzy. Proto
pevně doufám, že na příštím ročníku tohoto symposia bude příspěvek v této oblasti opět aktuální i z toho
důvodu, že bude moci hodnotit a porovnat nejen delší období, ale bude vycházet
i ze znalostí věci posuzovaných na daleko vyšší úrovni.