Dr inż. Dariusz RYCHTER, Dr inż. Mariusz RYCHTER

Akademia Górniczo-Hutnicza, Kraków, Polska

Environmental ethics in Poland

at the door-step of the entry to the EU

Abstract

The authors present the actual development and results of negotiations between Poland and European Union concerning the environmental protection. The directives that Poland is expected to adapt to should be followed by Poland in the negotiated transition periods are presented as well as a detailed time table of these periods.

Key words : environmental protection, negotiations, European Union, directions, transition periods, ethics.

Etyka środowiska naturalnego w Polsce

u progu wejścia do Unii Europejskiej

Streszczenie:

W artykule przedstawiono dotychczasowy przebieg i wyniki negocjacji Polski z Unią Europejską w obszarze ochrony środowiska. Zaprezentowano również dyrektywy, do wymogów których Polska musi się dostosować w wynegocjowanych okresach przejściowych oraz podano szczegółowe ramy czasowe tych okresów.

Słowa kluczowe: ochrona środowiska, negocjacje, Unia Europejska, dyrektywy, okresy przejściowe, etyka.

1. Wstęp

Polityka ochrony środowiska Unii Europejskiej służy zachowaniu i poprawieniu stanu środowiska naturalnego oraz ochronie zdrowia człowieka. Szczególny nacisk kładzie się na rozważne i racjonalne korzystanie z zasobów naturalnych oraz rozwijanie współpracy międzynarodowej dotyczącej rozwiązywania regionalnych, krajowych lub światowych problemów środowiska naturalnego.

Wspólnotowe prawo ochrony środowiska powstało na przestrzeni ostatnich 30 lat. Liczy około 300 aktów prawnych obejmujących dyrektywy, rozporządzenia, decyzje i zalecenia. Do tego należy dodać dużą liczbę publikowanych informacji i innych dokumentów o charakterze programowym, istotnych dla ekologicznej polityki Unii Europejskiej. Przepisy dotyczące ochrony środowiska służą także eliminowaniu barier handlowych, które mogłyby powstać przy braku jednolitych standardów ekologicznych. Regulacje prawne Unii Europejskiej dotyczą zanieczyszczeń wody, atmosfery, hałasu, produktów chemicznych, zagospodarowania odpadów i ochrony przyrody [3].

2. Jedenaście ekologicznych zasad Unii Europejskiej

1. Lepiej zapobiegać, niż leczyć.

2. Należy uwzględniać skutki oddziaływania na środowisko w możliwie najwcześniejszym stadium podejmowania decyzji.

3. Trzeba unikać eksploatowania przyrody powodującego znaczne naruszenie równowagi ekologicznej.

4. Należy podnieść poziom wiedzy naukowej, by umożliwić podejmowanie właściwych działań.

5. Koszty zapobiegania i usuwania szkód ekologicznych powinien ponosić sprawca zanieczyszczenia.

6. Działania w jednym państwie członkowskim nie powinny powodować pogorszenia stanu środowiska w innym.

7. Polityka ekologiczna państw członkowskich w zakresie ochrony środowiska musi uwzględniać interesy państw rozwijających się.

8. Państwa Unii Europejskiej powinny wspierać ochronę środowiska w skali międzynarodowej i globalnej.

9. Ochrona środowiska jest obowiązkiem każdego, zatem konieczna jest edukacja w tym zakresie.

10. Środki ochrony środowiska powinny być stosowane odpowiednio do rodzaju zanieczyszczenia, potrzebnego działania oraz obszaru geograficznego, który mają chronić. Zasada ta znana jest jako zasada subsydiarności.

11. Krajowe programy dotyczące środowiska powinny być koordynowane na podstawie wspólnych długoterminowych programów, a krajowa polityka ekologiczna - harmonizowana w ramach Wspólnot Europejskich [4, 8].

3. Stan środowiska naturalnego w Polsce u progu wejścia do Unii Europejskiej

Od końca lat 80-tych można zaobserwować w Polsce znaczny postęp w zakresie ochrony środowiska. Zmniejszona została emisja zanieczyszczeń do atmosfery i wód, zwiększony został obszar Polski objęty ochroną prawną, a także przystąpiono do wielu międzynarodowych konwencji ekologicznych. Od roku 1991 zwiększono znacznie nakłady na inwestycje ochrony środowiska w Polsce. W roku 1991 nakłady te wynosiły 0,8 mld USD, a w 1997 - 2,3 mld USD co stanowiło 1,6% PKB.

Dzięki „inwestowaniu” w środowisko, jak i wdrażaniu mechanizmów prawnych i ekonomicznych do polityki ekologicznej nastąpiła istotna poprawa stanu środowiska. Emisja pyłów w opisywanym okresie zmniejszyła się o 57%, związków siarki o 48%, a związków azotu o 28%. Spadła również o 70% ilość odprowadzanych do wód nieoczyszczonych ścieków. Na początku lat 90-tych poprawa stanu środowiska była efektem przestawiania się gospodarki polskiej z modelu jaki obowiązywał w państwie socjalistycznym, na model jaki obowiązuje w państwie demokratycznym z gospodarką wolnorynkową. Obecnie jednak jakość środowiska poprawia się dzięki zmianom w polskim prawie ochrony środowiska i próbom tworzenia odpowiedniego systemu finansowania ochrony środowiska [6, 8].

4. Historia negocjacji w obszarze środowisko naturalne

Polska w rozpoczętych negocjacjach przedczłonkowskich z Unią Europejską zobowiązała się tak zmienić polskie prawo, aby było w pełni zgodne z prawem unijnym do końca roku 2002. Niestety nie wszystkie unijne akty prawne będzie można natychmiast włączyć do polskiego prawa. W przypadku przepisów dotyczących ochrony środowiska, w stanowisku negocjacyjnym strona polska wystąpiła o tzw. okresy przejściowe dotyczące 14 unijnych dyrektyw. Powodem zwłoki w przyjmowaniu tych dyrektyw, są przede wszystkim wysokie koszty jakie trzeba ponieść, aby dostosować się do nałożonych przez nie wymogów.

Włączenie unijnego prawa dotyczącego ochrony środowiska do prawa polskiego jest zadaniem bardzo trudnym, dowodem na to było umieszczenie tego działu negocjacji akcesyjnych pod sam koniec planowanych rozmów miedzy Polską, a Unią Europejską. Polska aby dostosować się do unijnych wymogów w tej dziedzinie musi nie tylko włączyć przepisy unijne do prawa polskiego, ale także wdrożyć je w życie i następnie sumiennie pilnować ich przestrzegania. Dodatkowym problemem w dostosowaniu się do unijnych wymogów są ciągłe zmiany prawa dotyczącego ochrony środowiska. Ma to związek z wciąż pojawiającymi się nowymi formami zagrożeń dla środowiska. Unia Europejska chcąc skutecznie je zwalczać musi posiadać nowe rozwiązania prawne, zdarza się też, że normy unijne są po prostu zaostrzane.

Kalendarium negocjacji Polski w obszarze środowisko naturalne przedstawiało się następująco:

Ø 05.10.1999 Rada Ministrów przyjęła stanowisko negocjacyjne w obszarze środowisko naturalne,

Ø 08.10.1999 stanowisko negocjacyjne zostało przekazane stronie wspólnotowej,

Ø 07.12.1999 zostały otwarte negocjacje,

Ø 26.10.2001 zamknięty został tymczasowo obszar negocjacyjny Środowisko, w którym uzyskaliśmy najwięcej najdłuższych okresów przejściowych, między innymi dlatego, że trudno jest zapewnić każdej miejscowości liczącej ponad 2000 mieszkańców własną oczyszczalnię ścieków [5, 7, 8].

5. Rezultaty tymczasowo zamkniętego obszaru negocjacyjnego Środowisko

Po trwających blisko 2 lata negocjacjach Unia Europejska zaakceptowała dziewięć wniosków Polski o przyznanie okresów przejściowych w zakresie:

Ø jakości powietrza,

Ø gospodarki odpadami,

Ø jakości wód,

Ø zanieczyszczeń przemysłowych,

Ø bezpieczeństwa jądrowego i ochrony przed promieniowaniem jonizującym.

Wynegocjowane okresy przejściowe umożliwią pełne wdrożenie przepisów wspólnotowych w ramach czasowych wybiegających poza datę przystąpienia Polski do Unii Europejskiej jak przedstawiono to poniżej:

1) do 31 grudnia 2006 r. na dostosowanie do wymogów dotyczących redukcji zawartości siarki w paliwach ciekłych (chodzi o art. 3(1) Dyrektywy 1999/32/WE),

2) do 31 grudnia 2004 r. na stosowanie do wymagań Dyrektywy 94/63/WE dotyczącej kontroli emisji lotnych związków organicznych z zapasów benzyny i jej dystrybucji z terminali do stacji obsługi (art. 4(2) Dyrektywy jw.), zaś dla pozostałych instalacji (art. 3, 4, 5 i 6 Dyrektywy jw.) do 31 grudnia 2005 r.,

3) na stosowanie art. 6 Dyrektywy 94/62/WE o opakowaniach i odpadach z opakowań, odnoszącego się do spełnienia wymogu 15% stopy recyklingu plastiku, szkła i metalu oraz ogólnej stopy odzysku i recyklingu według następującego harmonogramu: do 31 grudnia 2003 r. - osiągnięcie docelowej stopy recyklingu szkła, do 31 grudnia 2005 r. - dla plastiku i metalu oraz ogólnej stopy recyklingu i do 31 grudnia 2007 r. na osiągnięcie całkowitej stopy odzysku,

4) do 1 lipca 2012 r., jeśli chodzi o stosowanie niektórych wymogów Dyrektywy 1999/31/WE w sprawie składowisk odpadów,

5) w przypadku Rozporządzenia (EWG) nr 259/93 w sprawie nadzoru i kontroli transportu odpadów w ramach, do i ze Wspólnoty:

Ø do 31 grudnia 2007 r., jeśli chodzi o szkło, papier, plastik i zużyte opony,

Ø do 31 grudnia 2007 r. w zakresie transportu odpadów do odzysku zgodnie z tzw. Listą Bursztynową,

Ø do 31 grudnia 2012 r., na dostosowania w transporcie bardzo niebezpiecznych odpadów z tzw. Czerwonej Listy oraz nie objętych listami odpadów.

6) w odniesieniu do oczyszczania ścieków miejskich (dostosowanie do wymogów Dyrektywy 91/271/EWG):

Ø do 31 grudnia 2005 r. w 674 aglomeracjach, do 31 grudnia 2010 w 1069 aglomeracjach, do 31 grudnia 2013 r. w 96 aglomeracjach oraz najdłuższy okres przejściowy - do 31 grudnia 2015 r. na dostosowania w 1479 aglomeracjach. Przy czym okresy zależą od wielkości RLM czyli tzw. "równoważnej liczby mieszkańców". Jeden RLM oznacza ładunek organiczny ulegający rozkładowi biologicznemu, wyrażony pięciodniowym biochemicznym zapotrzebowaniem na tlen (BZTS), w ilości 60 g tlenu na dzień).

Ø do 31 grudnia 2010 r. na dostosowanie w zakresie oczyszczania ścieków przemysłowych z zakładów w niektórych sektorach przemysłu,

7) do 31 grudnia 2007 r. na dostosowanie do wymogów Dyrektywy 76/464/EWG w sprawie spuszczania niektórych substancji niebezpiecznych do wód powierzchniowych,

8) w doniesieniu do zintegrowanego zapobiegania i kontroli zanieczyszczeń (Dyrektywa 96/61/WE, tzw. Dyrektywa IPPC):

Ø do 31 grudnia 2010 r. na dostosowanie 235 istniejących instalacji,

Ø do 31 grudnia 2010 r. na dostosowanie 157 specyficznych instalacji,

Ø do 31 października 2007 r. wszystkie instalacje nie podlegające rozwiązaniom przejściowym będą musiały funkcjonować na podstawie pozwoleń wydanych zgodnie z Dyrektywą 96/61/WE.

9) do 31 grudnia 2006 r. na pełne dostosowanie do wymogów art. 8 Dyrektywy 97/43/Euratom w sprawie ochrony przed jonizującym promieniowaniem podczas naświetlań w celach medycznych [1, 2, 7].

W stosunku do innych krajów kandydujących, które zakończyły już negocjacje w tej dziedzinie Polska uzyskała najwięcej rozwiązań przejściowych. Przedstawiciele Unii Europejskiej podkreślili jednak, że zgoda krajów członkowskich na większość postulatów Polski nie jest wyrazem jej uprzywilejowanej pozycji w negocjacjach, ale jest podyktowana wielkością kraju, jego potencjałem przemysłowym i dużym stopniem decentralizacji zarządzania środowiskiem.

Podczas negocjacji, na które składały się: wymiana oficjalnych stanowisk obu stron, przekazywanie na wniosek Komisji Europejskiej dodatkowych informacji pisemnych zawierających dane statystyczne, techniczne, wyjaśnienia dotyczące procedur oraz spotkania konsultacyjne ekspertów Polska dwukrotnie - w marcu i w lipcu 2001 r. zmieniała pierwotne stanowisko negocjacyjne wycofując wnioski o niektóre okresy przejściowe, skracając inne tub ograniczając i doprecyzowując zakres wystąpień [2].

6. Najtrudniejsze do zaakceptowania przez Unię wnioski strony polskiej

Zgodnie z generalnymi zasadami negocjacji rozwiązania przejściowe muszą być ograniczone co do zakresu, ograniczone w czasie i nie mogą naruszać zasad funkcjonowania Unii Europejskiej, w szczególności dotyczących swobodnego przepływu towarów i konkurencji ani zmieniać polityk wspólnotowych. W tym kontekście trudne tematy, które pojawiły się w negocjacjach dotyczących środowiska to przepisy dotyczące działalności przemysłowej (produkcji) - w tym dyrektywy: 96/61 (IPPC) w sprawie zintegrowanego zapobiegania zanieczyszczeniom, 99/13 w sprawie emisji lotnych związków organicznych powstającej w wyniku stosowania rozpuszczalników (wniosek wycofany), rozporządzenie 2000/37 w sprawie substancji zubożających warstwę ozonową (wniosek wycofany) oraz jakości produktów - dyrektywy: 98/70 w sprawie jakości benzyn (wniosek wycofany), 99/32 w sprawie zawartości siarki w paliwach płynnych, a także przepisy dotyczące obrotu towarami w ramach jednolitego rynku m.in. rozporządzenie 259/93 w sprawie nadzoru i kontroli przesyłania odpadów.

Obawy krajów członkowskich dotyczyły głównie możliwości naruszenia przez polskie przedsiębiorstwa w okresie przejściowym reguł konkurencji, czyli prowadzenia produkcji przemysłowej przez zakłady istniejące bez zachowania standardów środowiskowych Unii Europejskiej. Oznaczałoby to bowiem mniejsze koszty funkcjonowania tych przedsiębiorstw lub wprowadzanie na rynek konkretnych produktów nie spełniających standardów unijnych. W odniesieniu do obrotu odpadami z tzw. zielonej listy, będącymi zwykłym towarem w rozumieniu przepisów wspólnotowych, wyrażano zastrzeżenia odnośnie wprowadzania przez Polskę barier dla ich importu - takich jak kontrola tego procesu i ewentualna możliwość stosowania ograniczeń.

Ze zrozumieniem strony wspólnotowej spotkały się natomiast wnioski o okresy przejściowe dotyczące infrastruktury komunalnej (budowa i rozbudowa sieci kanalizacyjnej i oczyszczalni ścieków, modernizacja i budowa składowisk odpadów), z uwagi na konieczność rozłożenia w czasie wydatków inwestycyjnych, które zostaną poniesione w przeważającej mierze przez samorządy. Zaakceptowanie propozycji strony polskiej było jednak możliwe dopiero po przedstawieniu szczegółowych planów dochodzenia do celów określonych dyrektywami, ze wskazaniem etapów pośrednich, przewidywanych wydatków i źródeł ich finansowania oraz instytucji odpowiedzialnych, ich kompetencji i stanu kadrowego.

W momencie osiągnięcia przez strony zgodności co do stanowisk w danym obszarze następuje tymczasowe zamknięcie negocjacji. Oznacza to, że ustalenia zawarte w stanowiskach uważane są za uzgodnione, choć mogą ulegać zmianom do czasu zamknięcia negocjacji we wszystkich obszarach negocjacyjnych. Ostateczne zamknięcie negocjacji we wszystkich obszarach nastąpi w końcowym etapie rokowań, po uzupełnieniu stanowisk o nowe akty prawne Unii Europejskiej, które powstają w czasie trwania negocjacji i po zweryfikowaniu pozycji przez obie strony.

Pamiętać również należy, że ewentualna negatywna ocena postępów w realizacji zobowiązań negocjacyjnych w każdym obszarze może doprowadzić do jego ponownego otwarcia i zapoczątkować kolejne dyskusje w sprawie warunków członkostwa. Dlatego tak ważne jest uświadomienie wszystkim zainteresowanym - przedstawicielom kręgów gospodarczych, służb ochrony środowiska, organizacji pozarządowych, że tymczasowe zamknięcie negocjacji to dopiero początek ogromnej pracy jaka jest do wykonania przed uzyskaniem członkostwa w Unii [2].

7. Zakończenie

Dostosowując polskie prawo ochrony środowiska do rozwiązań przyjętych w Unii Europejskiej należy pamiętać, że prawo to jest jedną z najszybciej rozwijających się gałęzi prawa europejskiego. Ustawodawcy w Polsce zmuszeni są wiec do trzymania „ręki na pulsie”, w odpowiedzialnych za projektowanie prawa instytucjach. Prawo polskie powinno się po prostu odnosić wyłącznie do uregulowań aktualnie obowiązujących w Unii. Zmiany jakie zachodzą w polskim prawie ze względu na planowane przystąpienie do Unii Europejskiej wywołują dwa efekty. Z jednej strony zmiany te podporządkowane są celowi pierwszoplanowemu tzn. członkostwu Polski w Unii, ale jednocześnie uzyskiwana jest poprawa stanu polskiego środowiska naturalnego. Oprócz tego zwiększy się również konkurencyjność polskiej gospodarki, dzięki zanikaniu ograniczeń nakładanych na producentów podejrzewanych o tzw. ecodumping.

Okres rozwoju gospodarczego z lat 1945 - 1989 oprócz dużej ilości zaniedbań, pozostawił po sobie w sferze ochrony środowiska pewne elementy wyróżniające Polskę z grona państw wysokorozwiniętych. Niższy poziom konsumpcji sprawił, że niektóre z problemów ekologicznych, przed którymi stoi dziś Unia Europejska (np. zanieczyszczenia pochodzące z transportu, plastykowe opakowania, nadmierny rozwój motoryzacji indywidualnej, nadmierna chemizacja rolnictwa) nie nabrały w Polsce tak ostrych form jak na zachodzie Europy i może to stanowić atut w procesie integracji Polski z Unią Europejską.

W ochronie środowiska najważniejszy jest aspekt etyczny, który musimy zrozumieć, musimy go poczuć. Ziemia to nasza wspólna „Wioska”, którą powinniśmy szanować i jej służyć. „Czynić sobie ziemię poddaną” znaczy też respektować jej prawa, prawa natury. Jesteśmy coraz bardziej świadomi, iż eksploatacja Ziemi, planety, na której żyjemy, domaga się jakiegoś racjonalnego i uczciwego planowania. Równocześnie eksploatacja ta dla celów nie tylko przemysłowych, ale także militarnych, nie kontrolowany wszechstronnym i autentycznie humanistycznym planem rozwój techniki, niesie z sobą często zagrożenie naturalnego środowiska człowieka, alienuje go w stosunku do przyrody, odrywa od niej. Człowiek zdaje się często nie dostrzegać innych znaczeń swego naturalnego środowiska, jak tylko te, które służą celom doraźnego użycia i zużycia. Tymczasem Natura chciała, aby człowiek obcował z przyrodą jako jej rozumny i szlachetny „pan” i „stróż”, a nie jako bezwzględny „eksploatator”.

Nie można zbyt łatwo zakładać, że świadomość solidarności jest już dostatecznie rozwinięta przez sam fakt, że wszyscy znajdujemy się na pokładzie tego samego statku kosmicznego, jakim jest Ziemia.

Wszystkie elementy wszechświata są wzajemnie zharmonizowane i każde naruszenie równowagi ekologicznej wyrządza szkody człowiekowi. Uczony nie będzie więc traktował przyrody jak niewolnika, ale będzie do niej podchodził raczej jako do siostry mającej z nim współpracować w celu otwarcia nowych dróg rozwoju ludzkości.

Dawniej można było zniszczyć wioskę, miasto, region, nawet kraj. Teraz zagrożona jest cała planeta. Fakt ten powinien ostatecznie zmusić wszystkich do rozważenia podstawowego zagadnienia moralnego: odkąd ludzkość może przeżyć tylko w wyniku świadomego wyboru i rozważnej polityki. Problem moralny i polityczny, wobec którego stoimy, polega na tym, aby dorobek umysłu ludzkiego, nauki i kultury oddać w służbę ochrony środowiska i budowania nowego rozumnego społeczeństwa.

Literatura:

1. Kulesza M., Galus K., Tułowiecki M., Harmonizacja prawa polskiego w zakresie przepisów dotyczących samorządu terytorialnego, Program informacyjny „Prawo Unii Europejskiej na co dzień”, Opracowanie powstałe na zamówienie Urzędu Komitetu Integracji Europejskiej, Warszawa 2001.

2. Niesyto G., Zakończenie negocjacji o członkostwo Polski w Unii Europejskiej w obszarze środowisko, Ekorozwój@UE - Środowisko – Integracja – Udział Społeczny – Biuletyn informacyjny Instytutu na rzecz Ekorozwoju nr 8, Warszawa 2001.

3. Ochrona środowiska w Unii Europejskiej, Publikacja sfinansowana z budżetu Urzędu Komitetu Integracji Europejskiej, Departament Informacji i Kształcenia Europejskiego, Centrum Informacji Europejskiej, Seria Wydawnicza UKIE nr 5, Warszawa 2000.

4. Paczuski R., Prawo ochrony środowiska Unii Europejskiej w zarysie, Towarzystwo Naukowe Organizacji i Kierownictwa „Dom Organizatora”, Toruń 1999.

5. Pietras J., Polska a Unia Europejska – dostosowania i negocjacje, Master of Business Administration – Pismo Wyższej Szkoły Przedsiębiorczości i Zarządzania im. L. Koźmińskiego i Międzynarodowej Szkoły Zarządzania nr 4(57), Warszawa 2002.

6. Stodulski W., Ekorozwój a Polska Transformacja czyli od gospodarki planowej do rynkowej – Raport Krajowy (Polska), Instytut na rzecz Ekorozwoju, Warszawa 2001.

7. Synowiec E., Stan rokowań w sprawie członkostwa Polski w UE, Instytut Koniunktur i Cen Handlu Zagranicznego, Centrum Badań Wspólnot Europejskich, Wspólnoty Europejskie - Biuletyn Informacyjny nr 4 (127), Warszawa 2002.

8. Unia Europejska – Informator o ochronie środowiska, Publikacja sfinansowana z budżetu Urzędu Komitetu Integracji Europejskiej, Departament Informacji i Kształcenia Europejskiego, Centrum Informacji Europejskiej, Warszawa 2000.