JUDr. Neklan Pacák L 2

Český báňský úřad

Výklady a stanoviska k některým problémům horního práva, zejména ve světle analýzy

Normami horního práva rozumíme zákon o ochraně a využití nerostného bohatství (horní zákon), zákon o hornické činnosti, výbušninách a o státní báňské správě a zákon o geologických pracích. Všechny tyto normy byly přijaty v roce 1988 a i když byly v průběhu čtrnácti let své platnosti několikrát novelizovány, jejich systematika včetně ingerence státu doznala jen nepatrných změn.

Stát, který řadou nových zákonů umožnil rozvoj podnikání v celé řadě odvětví, setrval v úpravě horního práva v některých případech u právních institutů, které pozbyly důvodnost oprávnění své další existence, a navíc se staly někdy i překážkou dobývání nerostů. Významnou legislativní změnou bylo pro celý právní řád přijetí ústavy České republiky a Listiny základních práv a svobod, jež zvýrazněním vlastnických práv a jejich ochrany nezůstaly bez vlivu na možnosti vydobytí ložisek nerostů. Považuji proto za objektivní nezbytnost konstatování, že současná právní úprava vyhledávání, průzkumu a dobývání nerostů zaostala za obecnou úpravou podnikatelské činnosti, což ve svých důsledcích postihuje nejen hornickou veřejnost, ale svými důsledky i příslušné orgány státní správy.

Český báňský úřad proto v uplynulých letech několikrát přistoupil k novelizaci horního práva. Inicioval předložení návrhů novelizace jejich norem, dosah těchto novelizací však, kromě výraznějších změn na úseku výbušnin, nezměnil zásadním způsobem současnou právní úpravu. Potřeba zahájit přípravné práce na novém horním zákoně, dostala podporu zařazením návrhu věcného záměru zákona do plánu legislativní činnosti vlády, kdy věcný záměr zákona má být připraven do konce roku 2003. Jeho předkladatelem má být ministr životního prostředí, spolupředkladatelem ministr průmyslu a obchodu a předseda Českého báňského úřadu. S přihlédnutím k blížícímu se časovém horizontu inicioval Český báňský úřad zpracování analýzy současné právní úpravy, na níž se podílejí vedle teoretických pracovišť i někteří odborníci z praxe. Pro tento účel bylo žádoucí vymezit jednotlivé právní instituty, které jednak jsou obsaženy v současné právní úpravě, jednak ty, o kterých se zpracovatelé důvodně domnívají, že by v nové právní úpravě zařazeny býti měly. Jejich zařazením však ještě není rozhodnuto, že v nové právní úpravě budou. Nelze opomenout ještě třetí skupinu, ve které se jedná o ty principy, které budou ze současné právní úpravy vyjmuty, ať jsou již důvody pro to jakékoliv. V této souvislosti je nutné uvést, že platná úprava horního práva není a nebyla izolována od vývoje celého právního řádu.Tak například zvýrazněním vlastnických práv včetně jejich ochrany na zcela nový a kvalitativně vyšší stupeň nezůstává bez odezvy na řešení střetu zájmů, které jsou dnes jedním z nejproblémovějších míst horního práva. Závěr je jednoznačný : Střety zájmů v současné podobě nevyhovují a jejich úpravu je nutno opustit.

Začněme však systémově od počátku, za který považuji vlastnictví nerostu, a vůbec právní základ výsostného práva dobývat, či chcete-li, osvojovat si nerosty. Zatím nepanuje jednoznačná shoda mezi tím, zda mají konkrétní nerosty být ve vlastnictví státu, nebo zda mají být věcí ničí, res nulius, k jejichž exploataci si pouze stát vyhradí právo rozhodovat o jejich využití. Jde o ústavní souvislosti a jedná se současně o vztah, a to ve svých důsledcích značně nerovný, k vlastnictví pozemků, pod nimiž se nerosty nacházejí.. Jednoznačněji se jeví předpoklad, že nová právní úprava opustí pojem nerostné bohatství. Vývoj naznačuje, že se již v právním řádu uplatňuje odchylné řešení. Je tomu tak u jiných přírodních zdrojů. V každém případě však bude, jak očekávám, přijat závěr, že vyhrazené nerosty nejsou součástí pozemku. Jde o princip, podle kterého přírodní zdroj nemůže být předmětem vlastnického práva.

Vedle zachování institutu vyhrazených nerostů, bude i nadále aktuální vytvářet pozitivní předpoklady k jejich budoucímu využití, čímž mám na mysli vytvoření ochrany takového nahromadění v množství a jakosti vyhrazeného nerostu , které bude hospodářsky využitelné. Tím nahromaděním je v dnešní právní úpravě ložisko a zřejmě jím bude i nadále. Výčet vyhrazených nerostů dozná revizi, jako výstup očekávám snížení jejich počtu, přinejmenším o ty, které se na území státu nevyskytují, a pak i o ty, jejichž zařazení je podmíněno následným technologickým zpracováním.

Samostatnou kapitolou jsou přechodná ustanovení horního zákona, podle nichž ložiska nevyhrazených nerostů, o nichž bylo rozhodnuto, že jsou vhodná k průmyslovému dobývání podle dřívějšího zákona č. 41/1957 Sb., a dále ta ložiska nevyhrazených nerostů, o nichž bylo rozhodnuto příslušnými orgány státní správy, že jsou vhodná pro potřeby a rozvoj národního hospodářství podle původního znění zákona č.44/1988 Sb.,jsou nadále považována za výhradní ložiska podle tohoto zákona. Zde musíme konstatovat stále existující právní nonsens. Platný zákon uvádí, že nerostné bohatství tvoří ložiska vyhrazených nerostů a dále, že nerostné bohatství na území České republiky je v jejím vlastnictví. Na první pohled tedy jednoznačně náleží do nerostného bohatství i ta ložiska nevyhrazených nerostů, o kterých na základě dřívějšího zákona bylo rozhodnuto, že jsou vhodná pro potřeby a rozvoj národního hospodářství.. ale nyní pozor…citované ustanovení obsahuje dovětek ..” podle § 7”. Toto ustanovení však v nynějším platném znění uvádí : “Ložisko nevyhrazeného nerostu je součástí pozemku” . Jak se to tedy srovnává, že ložisko nevyhrazeného nerostu je za uvedených podmínek považováno za ložisko výhradní a to podle ustanovení podle něhož takové ložisko je součástí pozemku ? Odpověď na tuto otázku musíme hledat v úpravách cit ust. § 7 horního zákona, který měl výrazně jiný obsah a to o čtyřech odstavcích, než jej má dnes, kdy z původního textu zůstala jediná, již vzpomenutá věta. Odkaz v přechodném ustanovení však nedoznal změny.

Kromě vzpomenuté šarády však přistupuje k těmto ložiskům nevyhrazených nerostů, které jsou přesto považována za ložiska výhradní, ještě další otazník : Platí stále ještě důvody pro které dřívější úprava horního zákona prakticky znárodnila ta ložiska nevyhrazených nerostů a na základě jakých kriterií byla vydávána rozhodnutí, že ložisko je vhodné k průmyslovému dobývání. A další otázka se týká toho, které orgány o této vhodnosti rozhodovaly. Všechny tyto otázky by měly být seriozně zodpovězeny dříve, než bude přijato rozhodnutí, zda i nadále zachovat zmíněná dvě přechodná ustanovení, která svým charakterem nápadně připomínají znárodňovací zákony padesátých let, kde kriteriem znárodnění byl počet zaměstnanců podniku.

Zcela zásadní otázkou, která rovněž čeká na své podrobné zhodnocení je institut zásob výhradního ložiska, jejich výpočtů, schvalování, odpisů. Je nutné vidět, že institucionalizace této problematiky byla spojená s plánovitým řízením národního hospodářství dřívější společnosti, kdy, slovy zákona, odvětví zajišťovalo těžbou nerostů potřeby a rozvoj národního hospodářství. Vyplývá, že stávající výpočty stejně jako stávající klasifikace potvrzuje nahromadění suroviny spíše než potřebnou bilanci ekonomickotechnického charakteru. Z mnoha příčin jsou evidované zásoby zkreslené a jejich současné množství k současnému využití (bilanční zásoby) neodpovídá skutečnosti. Na druhé straně zatím je nezbytné pracovat v konstrukci zákona s hypotézou očekávaného nahromadění nerostu, o kterou se opírá současné osvědčení o výhradním ložisku, jež pak následně umožňuje jeho ochranu dnešním institutem chráněného ložiskového území.

Vraťme se však ještě k institutu ložiska nerostů. Zjistí-li se vyhrazený nerost v množství a jakosti, které umožňují důvodně očekávat jeho nahromadění, vydá Ministerstvo životního prostředí osvědčení o výhradním ložisku. Tento akt však nemá konstitutivní charakter, výhradní ložisko vydáním tohoto aktu nevzniklo, zákon neupravil podmínky jeho vzniku, ložisko již dříve existovalo, jeho existence byla pouze osvědčena. Je proto otázkou, zda mají být v nové právní úpravě koncipovány skutečnosti, za nichž by měl nastat zánik výhradního ložiska. Tato otázka byla před nedávnem nastolena v souvislosti s tím, zda by nemělo být po ukončení dobývání výhradního ložiska vydáno jakési osvědčení o jeho zániku. To by pak mělo za následek ukončení ochrany ložiska zrušením chráněného ložiskového území. I když tomuto postupu, totiž potřebě zákonným způsobem přistoupit také ke zrušení současného chráněného ložiskového území, lze přisvědčit, víme, že i z jiných důvodů dochází k ukončení exploatace ložiska. Naproti tomu, praxe dosvědčuje, že v některých případech jsou dále dobývány nerosty z ložisek, jejichž evidovaný objem zásob byl vytěžen. Snad lze uzavřít, že zákonodárce by měl mít v budoucí právní úpravě na paměti, že expresis verbis je žádoucí zrušit chráněné ložiskové území po té, co pominuly důvody ochrany výhradního ložiska.

Zabývejme se dále kategorií která v době přijetí současné právní úpravy horního práva byla věci v našem právním řádu neznámou – veřejným zájmem. Podle profesora Hendrycha z Právnické fakulty Univerzity Karlovy je veřejný zájem tradičním a svým způsobem universálním prostředkem veřejné moci k tomu, aby mohl odůvodnit své zásahy do soukromé sféry různými omezeními nebo preferencemi či jinými právními i faktickými úkony. \veřejný zájem je ovšem pojmem značně neurčitým, a proto i zneužitelným. V právním státě bychom měli soustavně usilovat o to, dovozuje citovaný autor, aby tento pojem byl alespoň relativně určitým v konkrétní právní úpravě. I když veřejného zájmu se při prosazování dovolávají různé územní celky (obce, kraje, státy i Evropská unie), z praktických důvodů se jeví účelným hledět na veřejný zájem jako na zájem celé společnosti. Vyjdeme-li z těchto postulátů našeho předního odborníka správního práva, je budoucí připravovaná úprava horního práva příležitostí důvodně konstituovat veřejný zájem jako zájem celé společnosti na ochraně a využití přesně vymezeného rozsahu ložisek vyhrazených nerostů.

V této souvislosti je nutné poukázat na Listinu základních práv a svobod, která přinesla novou koncepci vlastnictví, když v článku 11 odst. 3 zvýraznila postulát, že “vlastnictví zavazuje.. nesmí být zneužito na újmu práv druhých .. jeho výkon nesmí poškozovat .. životní prostředí nad míru stanovenou zákonem “ . Podrobíme-li analýze současný proces dobývání nerostů, jsme svědky toho, že platná úprava posuzování vlivů na životní prostředí, která byla přijata zákonem č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivů na životní prostředí a o změně některých souvisejících zákonů, klade dostatečně náročné požadavky při záměrech, jejichž provedení by mohlo ovlivnit životní prostředí. A když po podstoupení celého procesu zjišťovacího řízení, zpracování posudku na zamýšlený záměr činnosti vydá příslušný úřad stanovisko k posouzení vlivů na životní prostředí, a toto stanovisko se stane odborným podkladem pro vydání rozhodnutí správního orgánu, nejčastěji tedy obvodního báňského úřadu, kterým se povoluje hornická činnost, dochází nezřídka k tomu, že k těžební činnosti zaujímají negativní postoj subjekty, které se zaštiťují právě ochranou životního prostředí. Spíše jde, o lokální zájmy, kdy sice jde o dotčení životního prostředí, avšak nikoliv nad míru stanovenou zákonem. Budoucí právní úprava horního zákona tedy v zájmu celé společnosti musí vyváženě zhodnotit onu míru zásahů do životního prostředí, které nepřekročí hranici stanovenou zákonem a přitom umožní vydobytí nerostů. To ostatně koresponduje s principem, který je obsažen v ústavách vyspělých evropských zemí, že výkon vlastnictví nejen zavazuje, ale také že jeho výkon má sloužit veřejnému blahu.

Za nejnáročnější a nejvíce problémovou oblast horního práva lze považovat povolování hornické činnosti. Dílčí novely současné právní úpravy přinesly drobná zlepšení, ale nadále přetrvává stav, kdy správní řízení trvá řadu měsíců, někdy i několik let, za účasti desítek účastníků (to v lepším případě), a současná právní úprava správního řádu neskýtá naději na snížení administrativní náročnosti. Připravený návrh zcela nového zákona o správním řízení zatím nebyl přijat, ale i pokud by se tak stalo, pro svou komplikovanost by řízení o povolování hornické činnosti nikterak nezjednodušil.

Hornickou činnost však nemůžeme vnímat jen jako otvírku, přípravu a dobývání ložisek, ale jde v podstatě o legislativní zkratku, kdy hornickou činností podle platné úpravy rozumíme i jiné činnosti, například likvidaci starých důlních děl, zřizování odvalů, nově báňskou záchrannou službu a důlněměřičskou činnost.A pro všechny tyto činnosti je shodným způsobem vymezen okruh účastníků řízení, vždy je účastníkem řízení obec,atd.atd. V rámci analýzy platné právní úpravy bude, jak předpokládám, zkoumáno tedy i to, zda jednotlivé činnosti odlišit pokud jde o procesněprávní úpravu a zda vůbec nemá budoucí úprava horního práva obsahovat i procesní ustanovení upravující správní řízení, obdobně jako je tomu u zákona o přestupcích.

Samostatnou kapitolou je činnost prováděná hornickým způsobem. Tento kočkopes v současné úpravě zahrnuje jak činnosti vyloženě hornického charakteru, například dobývání ložisek nevyhrazených nerostů, tak činnosti, které pro svou příbuznost a využití báňské technologie podléhají vrchnímu dozoru orgánů státní báňské správy, i když tyto činnosti jsou převážně povolovány příslušnými jinými orgány státní správy, nejčastěji stavebními úřady. Jasno by mělo být jednoznačně u ražby a vrtání studní, kdy většina těchto prací je prováděna na základě živnostenských povolení osobami, jež ve většině případů nejsou seznámeny s předpisy o bezpečnosti a ochraně zdraví při práci.

Nelze opomenout geologické práce, které svým rozsahem zahrnují širokou škálu činností od výzkumu až po zjišťování a odstraňování antropogenního znečistění v horninovém prostředí. Tento právní institut svým pojetím odpovídá minulým ekonomickým a společenským poměrům. Jeho šíře mimo jiné odůvodňovala někdejší existenci samostatného geologického resortu. V současných podmínkách by měl být právní institut geologických prací zúžen a měl by být organickou součástí budoucí úpravy horního práva.

Za jeden z nejzávažnějších úkolů při pracích na budoucí právní úpravě považuji vytvoření právních záruk pro báňské podnikatele, vytvoření podmínek pro jejich rovnoprávné postavení s podnikateli v jiných odvětvích, vytvoření mechanismů, kterými bude zaručena po splnění předchozích náročných podmínek a požadavků ze strany příslušných státních orgánů a dalších právnických a fyzických osob, že dostojí-li svým zákonným povinnostem, bude jim poskytnuta garance jejich další podnikatelské činnosti.

Prameny:

Instituty horního práva, III. etapa, květen 2002

prof.JUDr. Dušan Hendrych, CSc.: Vlastnictví nerostného bohatství, prosinec 2001