Současný stav zahlazování důsledků hornické činnosti formou sanací a
rekultivací včetně některých problémů spojených s touto činností.
1. Úvod
Výsledek tvorby
socioekologického systému krajiny je závislý na přesně definované rekultivační
povinnosti a na optimální výši připravených a použitých finančních prostředků. Legislativní povinnost rekultivovat
krajinu devastovanou dobýváním se v minulosti několikrát měnila. Souběžně
s tím se měnila i legislativní úprava financování rekultivací.
Dříve platná legislativa
nestanovala universální povinnost rekultivovat devastovanou krajinu, ale
stanovila pouze povinnost dohody se zainteresovanými orgány na rozsahu a kvalitě
rekultivace na pozemcích zemědělského a lesnického půdního fondu.
V příslušných zákonech (§ 9 zákona č. 124/1976 Sb., o ochraně zemědělského
půdního fondu a § 6 zákona č. 61/1977 Sb., o lesích), byla organizacím
oprávněným k těžbě uložena povinnost navrhnout a zdůvodnit nejvýhodnější
řešení rekultivace již při stanovení dobývacích prostorů. K navrženému
řešení musela získat souhlas příslušných zemědělských nebo lesnických
orgánů.
Rekultivační činnost se
dělila na :
technické práce, zahrnující terénní úpravy pozemků devastovaných důlní činností, a to i těch, které nebyly zemědělským půdním fondem (volné a zastavěné plochy, neplodné plochy a pod.) a práce spojené s hospodařením s kulturními a kultivace schopnými nadložními zeminami (selektivní skrývka kulturních vrstev půdy, včetně odvozu, uložení a rozprostření na plochy určené bývalým ONV),
biologické práce, tj. práce spojené se zakládáním zemědělských, lesnických, lesoparkových, parkových či ochranných kultur na devastovaných plochách, případně rybníků nebo rekreačních vodních ploch.
Těžební organizace neměly povinnost vytvářet zdroje na úrovni očekávaných výdajů. Vše se odehrálo na úrovni centrálního plánování. Tvorba a užití fondu škod a náhrad tímto způsobem skončilo dnem 31. 12. 1990.
Prvotní snahy změnit zavedený systém nelze považovat za úspěšné. Vyhláškou č. 586/1990 Sb., o odepisování základních prostředků, bylo stanoveno, že technické, nikoliv biologické rekultivace, mají být uhrazovány z investičních prostředků. Neúnosnost financování celého rozsahu této činnosti ze zisku po zdanění vedla k udělení výjimky ministerstva financí (dále jen MF ČR) č.j. 194/6237/1991, která důlním státním podnikům v působnosti společného podniku Severočeské hnědouhelné doly (dále jen SHD) umožnila provádět toto financování na vrub nákladů těžby. Platnost této výjimky skončila 31. 12. 1992.
Za
zásadní zlom v přístupu k řešení důsledků důlní činnosti, včetně
formy financování, lze považovat zákon č. 541/1991 Sb., kterým se mění a
doplňuje zákon č. 44/1988 Sb. Vláda navrhla novelu zákona č. 44/1988 Sb., o
ochraně a využití nerostného bohatství (horní zákon), kterou schválil Parlament
ČR zákonem č. 168/1993 Sb. Novelou horního zákona byla doplněna a rozšířena
ustanovení, která směřují ke zvýšení ochrany životního prostředí proti
negativním vlivům hornické činnosti, především při povrchovém dobývání výhradních ložisek. Je přitom kladen
důraz na to, aby při plánování těžby nerostů z výhradních ložisek byla záruka,
že v průběhu a po ukončení této činnosti bude mít organizace dostatek
finančních prostředků ke včasnému a řádnému zabezpečení sanace a rekultivace
pozemků dotčených dobýváním výhradních
ložisek.
2. Plánování sanací
2. 1. Způsoby obnovy devastovaného území
Obnovit, resp. funkčně
začlenit dobýváním dotčené pozemky zpět do kulturní krajiny znamená provést
takovou konečnou úpravu devastovaného území, která zajistí obnovu přirozených
funkcí ekosystému a zároveň umožní plné využití území.
Konečná úprava může směřovat
k následujícím základním stavům:
-
k úplnému
obnovení původního reliéfu, kdy dojde k obnovení původních funkcí území,
například k zemědělské výrobě, k lesnímu hospodaření apod.,
-
k částečnému
obnovení původního reliéfu, kdy dojde k částečné obnově původních funkcí a
dále dojde ke vzniku nových aktivit, např. poznávacích (naučné geologické
stezky apod.), rekreačních atd.,
-
ke
vzniku zcela nového reliéfu krajiny, kdy se s lomem počítá jako
s novým krajinným prvkem a dojde ke zcela novému funkčnímu využití celého
území.
Přitom je zřejmé, že při
začleňování narušeného území jen zcela výjimečně můžeme uvažovat o variantě
úplné obnovy původních funkcí. Toto je dáno i novými pohledy na uspořádání
krajiny při dnešnímu způsobu života. Při plánování a stanovení finančních
rezerv na sanace a rekultivace území se tedy budeme pohybovat ve většině
případů na úrovni zbývajících variant, tedy částečné obnovy či tvorby zcela
nového funkčního využití území, i když v praxi jsou realizovány všechny
tři varianty.
2. 2. Postup při obnově
devastovaného území
Vlastní postup spočívá
v provedení třech základních kroků k uvedení devastovaných ploch do
odpovídajícího stavu:
Nejprve je nutné provést
komplexní úpravu vytěženého resp. devastovaného území a územních struktur,
která spočívá v úpravě reliéfu krajiny, tvarování ukončených výsypek a navezených odvalů, tvarování konečných
závěrných řezů a závěrných lomových stěn, vytváření umělých valů
k zachování dominantní nebo krycí kulisy, hřbetu nebo kopce apod.
Následuje obnovení
využitelnosti půdy, kdy je možné opětovné využití pozemků k zemědělské výrobě
nebo lesnímu hospodaření (rekultivace zemědělské a lesní). U obtížně
zalesnitelných pozemků, případně u vzrostlé náletové dřeviny vyrostlé
v době konzolidace výsypek, ponechání pozemků přirozenému vývoji
(spontánní rekultivace-sukcese). V případě využití území
k vodohospodářským nebo rekreačním účelům je nutno předpoklady takového
využití vytvořit již při komplexní úpravě území.
Posledním krokem je návrat
života do sanovaného a rekultivovaného území. Jedná se o využívání pozemků novými
vlastníky. Tím dojde ke konečné fázi funkčního začlenění území do krajiny.
2. 3. Zákonné úpravy
Podle § 37a odst. 2 zákona
č.44/1988 Sb., o ochraně a využití nerostného bohatství (horní zákon), ve znění
pozdějších předpisů (dále jen „horní zákon„), vytváření rezerv „podléhá
schválení příslušným obvodním báňským úřadem (dále jen „OBÚ„), který schvaluje
též čerpání z těchto rezerv„.
Aby OBÚ mohl odpovědně
schválit tvorbu finančních rezerv ve výši, která bude zajišťovat dostatečnou
kumulaci finančních prostředků pro období po ukončení těžby, kdy lze odůvodněně
očekávat provádění největšího množství sanačních a rekultivačních prací, a tedy
i největší potřebu finančních prostředků, musí mít k dispozici spolehlivé
podklady o budoucím rozsahu a druhu těchto prací, včetně jejich předpokládané
finanční náročnosti. Jde zejména o určení, do jaké podoby a k jakému účelu
mají sloužit pozemky uvolněné v průběhu nebo po skončení dobývání.
Ustanovení § 10 odst. 2 zákona č. 61/1988 Sb., o hornické
činnosti, výbušninách a o státní báňské správě, ve znění pozdějších předpisů
(dále jen „zákon č. 61/1988 Sb.„), ukládá organizaci vyčíslit v plánu
otvírky, přípravy a dobývání předpokládané náklady na sanaci a rekultivaci
pozemků dotčených vlivem dobývání výhradního ložiska. Současně musí být
předložen návrh na vytvoření potřebných finančních rezerv a návrh na časový
průběh jejich vytvoření. Obdobná ustanovení obsahuje i vyhláška č. 104/1988
Sb., ve znění pozdějších předpisů.
3. Stanovení výše finančních rezerv
Výše rekultivačních nákladů
je významně ovlivněna požadavky na budoucí využití území, tedy požadavky na
zpětné začlenění pozemků uvolněných těžbou do krajiny. Ideální by při řešení
tohoto problému bylo, kdyby pro dané území byl zpracován a schválen územní plán
ve smyslu § 8 zákona č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu
(stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů (dále jen „stavební zákon„),
který by uvažoval i s následným využitím území po ukončení těžby. Podle
provedeného zhodnocení této situace bylo zjištěno, že v současné době je
stanoveno celkem 1045 dobývacích prostorů (dále jen „DP„). V katastrálních
územích, pro které jsou vypracovány a schváleny územní plány, se nachází 655
DP. Z celkového počtu DP se jedná o 62,7 %. Přitom v naprosté většině
případů podchycují územní plány dobývací prostor pouze jako území, které je
vyhrazeno pro těžbu nerostů. Nedávají však odpověď na otázky, do jaké podoby má
být krajina po těžbě vytvarována, a k jakému účelu má v budoucnu
sloužit. Je tomu tak proto, že ani stavební zákon, ani prováděcí vyhlášky
nestanovují povinnost řešit zpětné začlenění území po těžbě a jeho využití.
Nelze využít ani ustanovení § 11 stavebního zákona, který umožňuje, že pokud
pro řešené území není schválen územní plán obce, je možno vypracovat t.zv.
regulační plán využití jednotlivých pozemků, který stanoví mimo jiné i hranice
zastavitelného území a ve kterém lze vyznačit hranice současně zastavěného
území obce. K zajištění větší provázanosti souhrnného plánu sanací a
rekultivací s územně plánovací dokumentací je do vyhlášky č. 351/2000
Sb.,(jedná se o úplné znění vyhlášky č. 175/1992 Sb., o dobývacích prostorech)
vložen v § 2 odst. 4 písm. j) nový požadavek, aby organizace k žádosti o
stanovení dobývacího prostoru přiložila kopii příslušné části územně plánovací
dokumentace, pokud je tato vypracována a schválena.
Povinnost řešit otázky
sanace a rekultivace pozemků je dána organizacím již v období zpracování
návrhu na nový DP, resp. při žádosti o vynětí pozemku ze zemědělského půdního
fondu. Organizace jsou povinny se při zpracování návrhu na stanovení DP řídit
zásadami ochrany zemědělského půdního fondu (dále jen ZPF) podle § 6 zákona č.
334/1992 Sb., o ochraně ZPF, a § 8 až § 11 prováděcí vyhlášky č. 13/1994 Sb.
Přitom musí navrhnout a zdůvodnit takové řešení, které je z hlediska ochrany
ZPF a ostatních zákonem chráněných obecních zájmů nejvýhodnější. Podobné
požadavky mají i ustanovení § 13 a 14 zákona č. 289/1995 Sb., o lesích (lesní
zákon) a prováděcí vyhláška k tomuto zákonu č. 77/1996 Sb.
Již zmíněný návrh na
stanovení výše finančních rezerv musí být náležitě zdůvodněn a věcně a finančně
specifikován v rozsahu potřebném pro kontrolu stanovení výše finanční
rezervy a jejich následného využití pro financování konkrétních projektů sanačních
i rekultivačních prací. K předloženým návrhům tvorby finančních rezerv na
sanace a rekultivace OBÚ přihlížejí, a to před schválením konečné výše tvorby
potřebných finančních prostředků k reálným cenám sanačních a
rekultivačních prací.
V roce 1991 byly
náklady na jeden hektar rekultivací zhruba 650 000 Kčs.ha-1 na
zemědělskou rekultivaci a 600 000 Kč.ha-1 na lesnickou rekultivaci.
V letech 1997 až 2000 bylo
variační rozpětí skutečně vynaložených finančních prostředků na jeden hektar
rekultivovaných ploch v severočeské hnědouhelné pánvi (dále jen SHP)
v rozmezí:
- sanace území (technická
rekultivace) ve výši 119 586 až 707 201 Kč.ha-1
- sanace a zemědělská
rekultivace ve výši 111 319 až 1 168 122 Kč.ha-1
- sanace a lesnická
rekultivace ve výši 199
038 až 991 293 Kč.ha-1
- hydrická (vodohospodářská
díla ) rekultivace ve výši 1 970 818
až 7 753 991 Kč.ha-1
- ostatní druhy rekultivací
ve výši 315
927 až 2 879 651 Kč.ha-1
3. 1. Tvorba finančních
rezerv
Způsob tvorby jednotlivých
finančních rezerv těžební organizace a jejich výše musí být prokazatelné. Stav
finanční rezervy za jednotlivá zdaňovací období pro účely zjištění základu daně
z příjmu organizace podléhá inventarizaci, jak stanovuje § 3 zákona č.
593/1992 Sb., o rezervách pro zjištění daně z příjmů.
3. 2. Schvalování výše
tvorby finančních rezerv
Organizace, které měly v
roce 1993, tj. po nabytí účinnosti zákona č. 168/1993 Sb., povolenou hornickou
činnost, měly za povinnost předložit k příslušnému OBÚ k plánům otvírky ,
přípravy a dobývání (dále jen POPD), podle kterých byla povolena hornická
činnost, doplňky s vyčíslením výše nákladů na sanace pozemků dotčených
dobýváním vyhrazených nerostů včetně návrhů tvorby finančních rezerv na sanace
a rekultivace, a to v termínu do 3 měsíců od nabytí účinnosti cit. zákona.
Z počátku OBÚ vzaly doplňky POPD na vědomí. V současné době mají lomy
schválenou tvorbu finančních rezerv na sanace a rekultivace území dotčeného
dobýváním podle aktualizovaných dlouhodobých generelů rekultivací - generelů obnovy
krajiny a plánů rekultivací, vyznačených v hranicích povolené hornické
činnosti, v rozhodnutích OBÚ. Pro lomy je tvorba finančních rezerv na sanace a
rekultivace schválena ve většině případů konkrétním měrným zatížením nákladů
každé vytěžené tuny. Ve výrokových částech příslušných rozhodnutí OBÚ je
stanoveno, že na konci každého účetního období bude vypočítaná roční částka
upravována součinem procentních koeficientů ročních inflačních nárůstů,
stanovených Českým statistickým úřadem, nebo v tříletých periodách musí
být předložen OBÚ aktualizovaný nový výpočet tvorby finančních rezerv na sanace
a rekultivace.
3. 2. Kontrolní činnost OBÚ
Po uplynutí každého účetního období jsou prováděny podle plánu řídící, kontrolní a legislativní činnosti OBÚ a opatření předsedy úřadu kontroly v souladu s obecnými předpisy pro kontrolní činnost, správním řádem a předpisy pro vedení účetní evidence na tvorbu a využití finančních rezerv na sanaci a rekultivaci pozemků dotčených vlivem dobývání výhradního ložiska. Na každé lokalitě jsou organizacemi předkládány ke kontrole rozhodnutí o povolené hornické činnosti, o schválení tvorby a čerpání finančních rezerv, o účetní evidenci zákonných rezerv za sledované období na účtu 451 (analytické evidence - rekapitulace) uvedené ve výkazu hospodaření organizace, včetně dokladového inventarizačního soupisu z provedené řádné inventury, v případě převodu dobývacího prostoru z provedené mimořádné inventury, a přehled tvorby a čerpání finančních rezerv ve výkazech i doklady za minulé roky.
Cílem prověrek je ověřit včasné zahajování, provádění a ukončení sanací a rekultivací na pozemcích dotčených vlivem dobývání podle dokumentace POPD, souhrnných plánů sanací a rekultivací, projektové dokumentace a vedené mapové dokumentace. Při prověrkách je prováděna i kontrola inventarizace pozemků získaných pro těžbu, způsob vyčleňování ploch pro provoz již nepotřebných a jejich předávání k provedení rekultivace, jakož i kontrola ukončení poslední etapy biologické rekultivace, zpracovávání geometrických plánů, sepsání protokolů o ukončení rekultivace s oznámením příslušným RŽP OkÚ a předání pozemků vlastníkům nebo v organizaci do správy údržby, resp. k využití komerčním.
Podle údajů Geofondu ČR je celková plocha území dotčeného těžbou nerudných surovin 69 363,89 ha. Z tohoto celkového množství se plocha 55 073,91 ha nalézá v hranicích DP, plocha 14 289,98 ha je území mimo hranice DP. Z celkové plochy dotčené těžbou všech nerudných surovin je dotčeno například těžbou hnědého uhlí 26 793,29 ha, těžbou štěrkopísků 3 835,07 ha a těžbou kamene 359,08ha.
K tomu byly vytvořeny finanční rezervy na sanace a rekultivace k datu 31. 12. 2000 v celkové výši v ČR 16 215 409,95 tis.Kč. Z toho pro hnědé uhlí činí finanční rezerva 7033807,06 tis.Kč, pro štěrkopísky 366 713,84 tis.Kč a pro kámen 187 312,27 tis.Kč.
Ze statistických údajů
uvedených výše byly vytvořeny finanční rezervy na provedení sanací a
rekultivací, které představují náklady na jeden ha plochy dotčené těžbou takto:
Průměrné náklady za celou ČR
jsou 233,77tis.Kč/ha, pro hnědé uhlí-262,52tis.Kč/ha, pro
štěrkopísky-95,62tis.Kč/ha, pro kámen-521,64tisKč.
4. Čerpání finanční rezervy
4. 1. Povolení čerpání finanční rezervy.
Finanční rezervy jsou účelově vázány. Nesmí se proto využívat pro jiné účely. Uvolnění potřebných finančních částek z finanční rezervy schvaluje OBÚ na základě žádosti organizace. Požadované čerpání finančních rezerv na provedení sanačních a rekultivačních prací musí být v souladu se schválenými plány otvírky, přípravy a dobývání, podle kterých OBÚ povolil provádění hornické činnosti. V těchto plánech sanací a rekultivací jsou v ročních intervalech aktualizovány konkrétní rekultivační akce v souladu s povolenými zvláštními režimy rekultivací včetně předpokládaných realizačních nákladů. Aktualizace sanačních plánů jsou před podáním žádosti na čerpání finančních rezerv na OBÚ projednávány s MŽP a RŽP OkÚ. Organizace přikládají k žádostem o čerpání finančních rezerv, ke konkrétním požadovaným finančním částkám, souhlasná stanoviska MŽP, popř. i MPO (v případech organizace s majetkovou účastí státu), včetně vyjádření obcí, na jejichž území se finanční prostředky mají použít, a to podle jednotlivých rekultivačních akcí. Povolení čerpání finanční rezervy vydává OBÚ formou rozhodnutí, ve kterém se může stanovit rozsah prací a způsob vykazování čerpání finančních prostředků.
4. 2. Kontrola čerpání a
užití finančních rezerv
Tvorba, užití a čerpání
finanční rezervy je podrobeno vrchnímu dozoru orgánů státní báňské správy.
Při výkonu vrchního dozoru jsou zmocněny OBÚ:
-
schvalovat
v rámci povolování hornické činnosti návrhy na vytvoření finančních rezerv
na sanaci a rekultivaci pozemků dotčených dobýváním a rozhodovat o jejich
čerpání,
-
v pravidelných
intervalech kontrolovat vytváření finančních rezerv a vést evidenci o průběhu
těchto kontrol a o jejich výsledcích,
-
v rámci
převodu nebo změn dobývacích prostorů výhradních ložisek sledovat způsob
převodu závazků organizace k sanacím a rekultivacím, včetně této účelově
vázané finanční rezervy.
Hlavním posláním této
kontroly je prověření reálnosti tvorby finanční rezervy, zejména s ohledem
na potřeby finančních prostředků v období po ukončení dobývání výhradního
ložiska. Finanční závazky spojené s odstraněním negativních důsledků této
důlní činnosti nelze přenášet těžebními organizacemi na stát. V případě
bankrotu organizace dbají orgány státní báňské správy, aby do konkurzní
podstaty nebyla zahrnována finanční rezerva, která je ze zákona účelově vázána
na sanace a rekultivace pozemků dotčených těžbou.
Kontrola se provádí
v souladu s obecnými předpisy pro kontrolní činnost, se správním
řádem a předpisy pro vedení účetní evidence (zákon č. 563/1991 Sb., o
účetnictví, zákon č. 593/1992 Sb., o finančních rezervách, zákon č. 579/1991
Sb., pravidla hospodaření s rozpočtovými prostředky a prováděcí vyhlášky
k těmto zákonům). Kontroly realizují orgány státní báňské správy. Tím není
dotčena kompetence finančních orgánů.
Finanční rezervy musí být
organizací účetně vedeny a sledovány v souladu s platnými předpisy o
účetnictví. Tyto rezervy podléhají dokladové inventuře a při inventarizaci se
posuzuje nejen výše ale také odůvodněnost finančních rezerv podle § 29 odst. 1
a 4 zákona č. 563/1991 Sb. a podle § 3 zákona č. 593/1992 Sb. K tomu je
organizace povinna ve svém interním předpisu stanovit závazný režim vedení
účetní evidence finančních rezerv, který umožňuje průběžnou kontrolu tvorby a
užití těchto rezerv spolu s opatřeními, které by zamezily neoprávněnému
nakládání s prostředky finanční rezervy.
Pokud těžební organizace
neplní své povinností v této věci, ukládají orgány státní báňské správy
opatření, případně uplatní postihy vůči organizaci v rámci svých
kompetencí podle § 44 zákona č. 61/1988 Sb.
5. Závěr
Závěrem se konstatuje, že od
r. 1993, kdy byla státní báňské správě udělena působnost schvalovat a
kontrolovat výši rezervy finančních prostředků na provedení sanací a
rekultivací pozemků dotčených těžbou a povolovat čerpání z této finanční
rezervy, byla orgány státní báňské správy provedena řada kontrol, při kterých
nebyla zjištěna závažná porušení organizací při plnění uvedených povinností.
V naprosté většině případů byl zjištěn odpovědný přístup organizací
k této relativně nové povinnosti. Zatím nedořešeným problémem je povaha
vytvořených finančních rezerv. Ale jeho řešení přísluší finančním orgánům.
Získání některých potřebných
podkladů bylo nutné vyřešit změnou vyhlášky č. 172/1992 Sb., o dobývacích
prostorech. Novelou této vyhlášky vydanou pod č. 351/2000 Sb. je na organizaci
požadován souhrnný plán sanací a rekultivací celého území dobývacího prostoru.
Organizace tedy sama navrhne již při stanovení dobývacího prostoru jeho sanaci
a rekultivaci podle výše uvedených předpisů.
Při projednávání návrhů
územně plánovací dokumentace velkých územních celků, sídelních útvarů a zón už
v období zpracování konceptů řešení budou příslušné obvodní báňské úřady
požadovat v rámci tohoto řízení vyjádření jaké bude využití území po
skončení hornické činnosti. Uvažuje se aby, při budoucí novele vyhlášky č. 351/2001
Sb., mohl příslušný obvodní báňský úřad vyžadovat po těžební organizaci, pro
kterou se stanovuje dobývací prostor, vypracovaný územní plán obce, popřípadě,
aby těžební organizace iniciovala jeho vypracování, dopracování, popř. se
finančně podílela na projekčních pracích.
Použitá
literatura:
4. Statistické údaje Geofondu ČR