Novela zákona č. 61/1988 Sb., o hornické činnosti, výbušninách a o státní báňské správě, zejména z hlediska aproximace s právem EU
JUDr. Vítězslav Urbanec, ČBÚ Praha L 2
Vážené dámy, vážení pánové,
dostalo se mi cti vystoupit na čtyřicátém ročníku symposia “Hornická Příbram ve vědě a technice” s příspěvkem věnovaným otázce sbližování českého horního práva s právem Evropských společenství. Cílem mojí přednášky bude nastínit vývoj a výsledky legislativních prací na brzké novele zákona č. 61/1988 Sb., kterých jsem měl možnost se v uplynulém roce zúčastnit.
Návrh novely zákona č. 61/1988 Sb., o hornické činnosti, výbušninách a o státní báňské správě, byl vypracován Českým báňským úřadem za přispění Ministerstva průmyslu a obchodu České republiky, a legislativní práce na návrhu tohoto nového právního předpisu trvaly více než jeden rok. V roce 2000 představovaly práce na návrhu zmiňované novely nejdůležitější oblast v legislativní činnosti Českého báňského úřadu. Spolu se zákonem č. 61/1988 Sb. byl současně dílčím způsobem novelizován i zákon č. 44/1988 Sb., o ochraně a využití nerostného bohatství (horní zákon). Příprava novely obou pilířů českého horního práva ve druhém pololetí roku 2000 vyústila ve zpracování návrhu poměrně rozsáhlého zákona, který byl po schválení v Legislativní radě vlády předložen Parlamentu České republiky.
Uvedené zákony, tedy zákon o hornické činnosti a zákon horní, které byly v minulosti již několikrát novelizovány, bylo zejména nutno přizpůsobit požadavkům příslušných směrnic Evropských společenství. Bylo tak učiněno za dost povinnosti, která pro Českou republiku vyplývá z Evropské dohody o přidružení, uzavřené mezi Evropskými společenstvími a Českou republikou a vyhlášené pod č. 7/1995 Sb. Na základě čl. 69 - 71 tohoto dokumentu, označovaného někdy také jako Asociační dohoda, se Česká republika zavázala přiblížit vnitrostátní právo právu Evropských společenství. V dnešní legislativní praxi se tato povinnost projevuje zejména postupnou implementací směrnic Rady Evropských společenství do českého právního řádu.
S novelou zákona č. 61/1988 Sb. a zákona č. 44/1988 Sb. dojde k zapracování tří mezinárodních dokumentů do českého horního práva. Jedná se o Směrnici Rady Evropských společenství č. 93/15/EEC, o harmonizaci předpisů týkajících se uvádění na trh a dozoru nad výbušninami pro civilní použití, dále o Směrnici č. 94/22/EEC, o podmínkách udělování a užívání povolení k vyhledávání, průzkumu a těžbě uhlovodíků, a konečně o Úmluvu Mezinárodní organizace práce č. 176/1995, týkající se bezpečnosti zdraví při práci v dolech. Z uvedených dokumentů byl při zpracování návrhu novely zákona č. 61/1988 Sb. největší díl pracovního úsilí věnován zapracování Směrnice č. 93/15/EEC, zaměřené na výbušniny pro civilní použití. Proto bývá tato novela označována jako novela “výbušninářská”.
Směrnice Rady Evropských společenství č. 93/15/EEC, o harmonizaci předpisů týkajících se uvádění na trh a dozoru nad výbušninami pro civilní použití pojímá otázku výbušnin pro civilní použití způsobem zcela odlišným od dosavadní české právní úpravy.
Zásadní odlišnost lze spatřit již v samotném přístupu k výbušninám, na který bylo nutno při zapracování Směrnice č. 93/15/EEC do novely zákona č. 61/1988 Sb. přejít. Výbušniny jsou podle práva Evropských společenství pojímány jako specifický typ zboží, jehož pohyb po státech Společenství nesmí být – v souladu se základními principy Společenství – zásadním způsobem omezován. Dosavadní česká právní úprava však tomuto evropskému trendu neodpovídala, zejména pokud se jednalo o otázku pohybu výbušnin po území České republiky a možnosti distribuce výbušnin. Až dosud platilo, že výbušniny povoluje Český báňský úřad do oběhu. Tato praxe je však v novele opuštěna a výbušniny se napříště budou uvádět na trh podle zákona č. 22/1997 Sb., o technických požadavcích na výrobky a o změně některých zákonů. V souladu s tímto zákonem budou výbušniny muset splňovat určité penzum základních bezpečnostních požadavků, jejichž okruh bude vymezen v nařízení vlády vydaném k provedení zákona č. 22/1997 Sb.
Rovněž definice výbušnin doznává s novelou zákona č. 61/1988 Sb. zásadních změn. Vymezení pojmu “výbušnina” je ve Směrnici č. 93/15/EEC konstruováno pro naše prostředí netradičním způsobem, a to sice odkazem na seznam obsažený v Doporučeních Organizace spojených národů o výbušninách. Uvedená Doporučení Organizace spojených národů o výbušninách, tzv. Orange-book, byla již do českého právního řádu přijata, a to v souvislosti s přijetím Evropské dohody o mezinárodní silniční přepravě nebezpečných věcí (ADR), a dále též v rámci smluv o letecké a železniční přepravě nebezpečných věcí. Proto bylo při implementaci Směrnice č. 93/15/EEC možno zvolit takovou definici výbušnin, která se odkazuje na Evropskou dohodu o mezinárodní silniční přepravě nebezpečných věcí. Evropská dohoda o mezinárodní silniční přepravě nebezpečných věcí (ADR) byla do českého právního řádu zavedena již v roce 1987, a to vyhláškou ministra zahraničních věcí č. 64/1987 Sb. Tato dohoda byla později doplněna přílohami, včetně přílohy A. Příloha A je průběžně novelizována vyhláškami tak, aby byl v ní obsažený výčet výbušnin co neaktuálnější. Vzhledem k tomu, že Příloha A smlouvy ADR obsahuje seznam výbušných chemických substancí, který ovšem může v určitém časovém období být neaktuální, byla definice výbušnin z důvodu zajištění bezpečnosti rozšířena na látky mající vlastnosti trhavin, třaskavin, střelivin nebo výbušných pyrotechnických složí. Jedná se o preventivní opatření pro situace, kdy určitá látka není v ADR uvedena, ač je látkou výbušnou a vykazuje nebezpečné vlastnosti, nebo pro případ, kdy by byla vynalezena nová chemická látka, která by logicky dočasně nebyla obsažena v seznamu nebezpečných věcí podle smlouvy ADR.
Co se otázky explosiv dále týče, zákon se bude do budoucna vztahovat také na pyrotechnické výrobky a výrobky obsahující výbušniny, které mohou ohrozit bezpečnost osob a majetku, tedy na tzv. výbušné předměty, a dále na výbušné materiály, které jsou nebezpečné pro přepravu a nejde o výbušniny ve smyslu nově zavedeného vymezení. Výbušné předměty (a dále též pomůcky) budou ode dne nabytí účinnosti zákona uváděny na trh podle zákona č. 22/1997 Sb., obdobně jako výbušniny.
Negativní vymezení působnosti zákona v oblasti výbušnin pak nově obsahuje § 1 zákona č. 61/1988 Sb. Podle tohoto ustanovení se zákon č. 61/1988 Sb. nevztahuje na výbušniny, výbušné předměty a pomůcky, které drží pro své potřeby ozbrojené síly České republiky, ozbrojené bezpečnostní sbory, ozbrojené složky Celní správy nebo zpravodajské služby České republiky, dále na výbušniny, výbušné předměty a pomůcky, které drží pro své potřeby ozbrojené síly a sbory jiných států při jejich pobytu na území našeho státu, nebo při přejezdu či přeletu přes území České republiky. Zákon se rovněž nebude vztahovat střelivo, které bude podléhat právní regulaci zákona o zbraních a střelivu a zákonu o ověřování střelných zbraní, střeliva a pyrotechnických předmětů.
V oblasti výbušnin dochází též k zavedení několika definic do zákona č. 61/1988 Sb. Nově se tak v zákoně objevuje definice trhacích prací a vymezuje se termín “nakládání s výbušninami”. Zcela novou kapitolou v otázce výbušnin je pak režim tzv. předávání výbušnin, který představuje patrně nejzásadnější zásah do stávající koncepce zákona č. 61/1988 Sb. Cílem tohoto nového právního institutu je eliminace bezpečnostních rizik při pohybu výbušnin po území České republiky a do budoucna i po území států Evropských společenství.
Předáním výbušniny se podle novelizovaného znění § 21 odst. 5 zákona č. 61/1988 Sb. rozumí každé skutečné přemístění této výbušniny, s výjimkou jejího přemístění v rámci jedné a téže obce. Úprava vlastního procesu předávání je pak vtělena do § 25 zákona, spolu s úpravou přejímání výbušnin. Oproti současné právní úpravě, která se při nabývání výbušnin a odběru výbušnin spokojila s povolením k odběru výbušnin, zde nastupuje od ledna roku 2002 ještě nová povinnost, a to povinnost opatřit si povolení k předání. Dosavadní odběrní povolení tak bude přetransformováno v povolení k převzetí a předání. Jak je vidět, režim předávání je v zákoně neoddělitelně spojen s režimem převzetí výbušnin, což dokazuje § 25 odst. 1 zákona. Pro získání povolení k předání a k převzetí bude nezbytné, aby organizace, které chtějí předání a převzetí uskutečnit, splňovaly určité předpoklady. V žádosti o vydání povolení bude nutno zejména doložit, že organizace mají oprávnění k podnikání podle zvláštních předpisů a mají odborně způsobilou osobu. Aby byla zajištěna informovanost orgánů státní báňské správy, musí žádost o vydání povolení obsahovat nejen identifikační údaje o organizacích, ale také údaje o počtu a množství předávané výbušniny, dále úplný popis výbušniny a způsob její identifikace, a konečně i údaje o splnění podmínek pro uvedení výbušniny na trh, pokud má být výbušnina na trh uvedena, tedy poprvé nabídnuta ke směně či prodeji na našem trhu.
Povolení k předání a převzetí výbušnin bude podle ustanovení § 25 odst. 1 vydávat orgán státní báňské správy, který je příslušný k povolování trhacích prací nebo ohňostrojných prací, k nimž je výbušnina určena. Tímto orgánem je místně příslušný obvodní báňský úřad. Dojde –li ke vstupu České republiky do Evropských společenství, bude režim předávání vztažen i na pohyb výbušnin po členských zemích Evropské unie. V takovém případě bude příslušným orgánem sám Český báňský úřad, kterému současně vyvstanou informační povinnosti vůči Komisi Evropských společenství. Protože však datum vstupu České republiky do Evropské unie není v současné době pevně stanoveno, byla u ustanovení přímo se vážících k Evropské unii, tedy u § 25 odst. 3,7 a 9, obstavena účinnost, a to až do doby našeho přistoupení k Unii.
Účastníkem řízení o vydání povolení k předání výbušniny bude jak organizace, která chce výbušninu převzít, tak i organizace, která zamýšlí výbušninu předat. Protože organizace předávající nesmí předat výbušninu organizaci přejímající, pokud přejímající organizace nemá povolení k předání (§ 25 odst. 11), je zřejmé, že žadatelem bude přejímající organizace. Po vstupu do Evropských společenství bude toto upraveno výslovně prozatím neúčinným ustanovením § 25 odst. 3. Před vydáním povolení k předání orgán státní báňské správy ověří, zda organizace je oprávněna výbušninu převzít, což znamená, že každému povolení k předání musí logicky předcházet vydání povolení k převzetí. Zákon navíc umožňuje vydání povolení k opakovanému předávání.
Nově je stanoveno organizacím několik povinností. V první řadě se jedná o povinnost zajistit, aby povolení k předání výbušniny bylo přepravováno společně s výbušninou a po ukončení přepravy bylo nejméně 5 let uloženo u přejímající organizace, jeho ověřená kopie pak po stejně dlouhou dobu u organizace předávající. Další významnou povinností je pak informační povinnost organizací vůči státní báňské správě, nebo zákaz předat výbušninu v případě, že přejímající organizace nemá povolení k předání, o kterém jsme hovořili již výše.
Zákon dává nové kompetence i orgánům státní báňské správy, která souvisejí s institutem předávání a přejímání výbušnin, s otázkou uvádění výbušnin, výbušných předmětů a pomůcek na trh apod. Orgán státní báňské správy bude např. moci v případě, kdy hrozí vážné ohrožení bezpečnosti, rozhodnout o zamítnutí žádosti o vydání povolení k předání, nebo třeba odejmout výbušninu či nařídit její stažení z trhu. Současně se zakotvuje oprávnění povolovat jednotlivé typy výbušnin k prvnímu použití v rizikovém prostředí apod.
Otázka výbušnin, respektive zapracování Směrnice č. 93/15/EEC do českého práva, není jediným okruhem problémů, se kterým bylo třeba se při přípravě novely zákona č. 61/1988 Sb. vypořádat. Především se jedná o zapracování požadavků Úmluvy Mezinárodní organizace práce č. 176/1995, která upravuje bezpečnost zdraví při práci v dolech. Na základě tohoto dokumentu byl do zákona č. 61/1988 Sb. vložen nový § 3b, označený jako “Další práva a povinnosti zaměstnanců”. Zaměstnanci mají do budoucna právo vzdálit se z pracoviště tehdy, vzniknou –li takové okolnosti, o nichž se mohou domnívat, že představují vážné nebezpečí pro jejich bezpečnost nebo zdraví. Z pozice zaměstnance se jedná o poměrně silné oprávnění, jehož využití odvisí pouze od jeho vlastní úvahy. Obdobnou sílu má i právo zaměstnance žádat, aby organizace nebo obvodní báňský úřad provedly revizi a šetření tam, kde se domnívá, že jsou porušovány předpisy k zajištění bezpečnosti a ochrany zdraví při práci a bezpečnosti provozu. Nový zákon však nepřináší zaměstnancům jenom práva, ale také některé nové povinnosti. Nově zavedenou povinností zaměstnance je povinnost uposlechnout příkazy osob řídících zdolávání havárie. Tato úprava má za cíl přispět ke zdárnému vypořádání se s problematikou událostí ohrožujících životy osob a bezpečnost provozu tím, že zabezpečí určitý stupeň kázně při zdolávání havárií. S uvedeným opatřením úzce souvisí i další zaváděná povinnost zaměstnance, a to povinnost uposlechnout závazný příkaz báňského inspektora.
Novela zákona č. 61/1988 Sb. přináší řadu povinností i organizacím. Nově je tak do zákona zavedena povinnost organizace evidovat osoby, které se s jejím vědomím nacházejí v podzemí, a to včetně místa jejich pravděpodobného výskytu. Cílem tohoto ustanovení je především zvýšit pravděpodobnost záchrany lidských životů v případě havárií. Jako další povinnosti organizace pak jmenujme povinnost bezodkladně ohlásit obvodnímu báňskému úřadu závažné události a nebezpečné stavy, provozní nehody (havárie) a závažné pracovní úrazy, dále povinnost zjišťovat příčiny provozních nehod a pracovních úrazů nebo třeba povinnost přijmout bezodkladná opatření k odstranění zjištěných závad.
Posledním dokumentem, který byl při legislativních pracích na přípravě novely zákona č. 61/1988 Sb. a hlavně zákona č. 44/1988 Sb. použit, byla Směrnice č. 94/22/EEC, o podmínkách udělování a užívání povolení k vyhledávání, průzkumu a těžbě uhlovodíků. Ve smyslu uvedené Směrnice byla do zákona č. 44/1988 Sb. především zavedena terminologická zkratka “uhlovodíky” pro ropu a hořlavý zemní plyn. Protože oba základní pilíře českého horního práva tvoří určitý funkční systém, odrazily se některé úpravy horního zákona také v zákoně o hornické činnosti, výbušninách a o státní báňské správě a obdobný efekt pak můžeme vysledovat i v případě vazeb na geologický zákon, tedy na zákon č. 62/1988 Sb. Klasickým případem takového provázání horních předpisů je ustanovení § 24 horního zákona, které umožní organizaci v případě, že bude mít vyřešeny střety zájmů již při stanovení dobývacího prostoru požádat současně o povolení hornické činnosti. Toto zjednodušené řízení zcela odpovídá duchu Směrnice č. 94/22/EEC a zásadě hospodárnosti ve správních řízeních.
Významným posunem v současném přístupu k ochraně a využití nerostného bohatství a k těžební činnosti pak je zavedení úhrad ze všech nerostů na výhradních ložiskách, byť by se jednalo i o nerosty jinak nevyhrazené. Toto opatření směřuje k zabezpečení fiskálního zájmu veřejnoprávních korporací. Druhou významnou skutečností, na kterou si dovolím v závěru upozornit, je úprava přechodu práv a povinností vyplývající z povolení hornické činnosti při změně podnikatelského subjektu. Podle nově zavedeného § 18a zákona č. 61/1988 Sb. budou rozhodnutí o povolení hornické činnosti a o stanovení dobývacího prostoru napříště právně závazná i pro právní nástupce účastníků řízení. Realizací uvedeného přístupu odpadnou v budoucnu problémy zejména se situacemi, kdy nabyvatel některého těžebního provozu převezme celý podnik včetně vydaných povolení a hodlá pokračovat v hornické činnosti podle schválené dokumentace. Za takové situace bude moci v linii nastoupené jeho předchůdcem pokračovat.
Dámy a pánové, novela zákona č. 61/1988 Sb. a zákona č. 44/1988 Sb., která byla schválena Parlamentem, představuje patrně nejrozsáhlejší zásah do horního práva za posledních 10 let. Zda se jedná o zásah zdařilý, ukáže až čas.
Děkuji Vám za pozornost.