Vybrané problémy s uplatňováním některých právních institutů horního zákona a zákona o hornické činnosti, výbušninách a o státní báňské správě
Horní právo má na území dnešní České republiky dlouhou a možno říci bohatou tradici. V uplynulých letech jsme oslavili 750 let Jihlavského horního práva, resp. 700 let Horního práva Kutnohorského, tedy dokumentů, které nejen českému, ale do značné míry i evropskému hornímu právu položily základ.
I když není cílem této přednášky popis historie horního práva na našem území, je účelné, chceme-li hovořit o právních institutech, zmínit též rakouský horní zákoník z roku 1854, který na našem území platil více jak 100 let, přesně do roku 1957.
Byl to on, kdo svou vysokou propracovaností a kvalitou velmi výrazně ovlivnil horní právo dnes platné (ale i právní úpravy v období 1950 – 1990). To lze konstatovat i přesto, že i naše horní právo prošlo více jak 40-ti letou cestou budování socialismu.
I když lze mít horním předpisům z let 1957 resp. 1988 určité výhrady, možno konstatovat, že základní instituty si podržely svůj obsah, byť v některých případech dostaly nový název.
Jako významný aspekt horního práva třeba vnímat skutečnost, že horní předpisy si po celou dobu zachovaly vysoké nároky na bezpečnost práce a ochranu zdraví horníků. Platí to i o letech 1957 resp. 1988, kdy byly přijímány nové zákony pro dobývání nerostů na našem území. Rokem 1992 pak začíná určitá renesance horního práva – a přes postupující omezování hornické činnosti – i návrat k tradičním institutům, snaha o snížení administrativní náročnosti apod. Na druhé straně se však objevují nové prvky, které aplikaci horního práva podstatně ovlivňují – zejména se posiluje postavení vlastníků pozemků a vůbec účastníků řízení.
Jako v každé oblasti práva – ale to platí i pro jiné společenské vztahy – jsou nástroje a instituty, které časem ztratí na významu resp. jednoduše řečeno se přežijí. Stejně tak je tomu v horním právu, které má dnes základ v zákoně č. 44/1988 Sb. a v zákoně č. 61/1988 Sb., v platném znění. Zpravidla jde o takové instituty, které jsou úzce svázány s dobou, kdy vznikly. Za takové je možno považovat např. odpisy zásob výhradních ložisek, které hodně inklinovaly k systému plánovitého řízení. Z pohledu současného se odpisem zásob nic nemění na tom, že ložisko zůstává ve vlastnictví státu a dále může být chráněno v režimu chráněného ložiskového území.
Chceme-li hovořit o některých problémech současného horního práva, třeba začít konstatováním, že rozdělení právní úpravy na tři samostatné (a přesto silně se ovlivňující) zákony není nejlepším řešením. Toto konstatování umocňuje skutečnost, že některé instituty patřící logicky k sobě jsou naprosto nelogicky ve dvou zákonech. I když lze “část viny” svést na dobu, kdy zákon vznikal, zejména na federativní uspořádání Československa, nejvhodnější řešení to rozhodně není.
Velmi stručně a jasně řečeno – horní právo by mělo upravovat vyhledávání nerostů, přístup (podmínky přístupu) k nim, vlastní dobývání a řešení důsledků hornické činnosti a samozřejmě všechny předpoklady pro zajištění bezpečného a šetrného dobývání.
I když jde o velmi zjednodušené konstatování, lze z tohoto pohledu charakterizovat některá “slabá” místa horního práva.
Současná právní úprava ne zcela dostatečně řeší vlastnictví nerostných zdrojů. Samo vymezení na výhradní a nevýhradní ložiska resp. nerosty je jen částečné řešení, které říká – znovu stručně řečeno – “co koho je”.
Vyjdeme-li z dikce zákona, výhradní nerosty jsou ve vlastnictví státu a stát tím, že prostřednictvím, svých orgánů stanoví chráněné ložiskové území, zajišťuje ochranu ložiska a tím, že stanoví dobývací prostor de iure udělí právo dobývat výhradní ložisko. V zákoně, resp. v horním právu chybí výslovné ustanovení o tom, kdy a jak a za jakých podmínek vlastnické právo k vytěženému nerostu přechází na toho, kdo má stanoven dobývací prostor.
Tato skutečnost je předmětem rozsáhlých diskusí při každé novele (resp. snaze o novelu) horního zákona. Konstatování, že úhrady z vydobytých nerostů “suplují” tento nedostatek není přijímáno bez výhrad a jen zčásti tento problém řeší.
Je proto jedním z vážných úkolů analýzy horního práva tuto věc vyřešit a nastínit takové řešení, které by vyhovovalo. (Dnešní úprava je v tomto směru hodně poplatná době svého vzniku – 1988, kdy veškeré bohatství bylo státu a těžit mohly jen státní organizace).
Pozornosti odborníků se těší též dělení nerostů na vyhrazené a nevyhrazené. Nejde v tomto případě ani tak o zpochybňování institutů jako takových, ale spíš o obsah, resp. daný výčet. Od probíhající analýzy horního práva se proto očekává odpověď i na tuto otázku.
I když smyslem mého vystoupení je hledat nebo upozornit na některé problémy, není mým záměrem kritika horního práva. I poukázání na problémy lze vnímat pozitivně a v této chvíli mi více jde o hledání cest k jejich odstranění.
Z tohoto pohledu zmiňuji též institut “ochrany a evidence” výhradního ložiska. Horní právo má sice ustanovení takto nazvané. Praxe však ukazuje, že mezi ukončenou etapou vyhledávání a průzkumem a etapou dobývání výhradního ložiska je určitý “hluchý” prostor, který nerespektuje reálné podmínky. Za situace, kdy průzkum mohou provádět i jiné než státní organizace, není např. dostatečně dořešena otázka “vyrovnání” mezi organizací, která prováděla průzkum a organizací, která získala oprávnění ložisko těžit.
Bude proto jedním z úkolů nové právní úpravy (v návaznosti na probíhající analýzu) režim upravit tak, aby garantoval organizaci, které byl průzkum povolen a která na něj vynaložila finanční prostředky, konkrétní právo spojené s možností výhradní ložisko dobývat až po možnost převodu tohoto práva na jiný subjekt. I když současné horní právo zná institut “práva priority”, není takové řešení dostatečné.
Problémem současného horního práva je i to, že nedostatečně vymezuje obsah horních oprávnění a zřejmě v důsledku toho negarantuje organizacím možnost s těmito oprávněními nakládat. Bylo by proto věci prospěšné, aby nová právní úprava toto oprávnění vymezila (nejspíš půjde o nehmotný majetek) příp. stanovila i způsob zhodnocení těchto práv.
Pozornosti nemůže ujít ani celý režim povolování těžby výhradního nerostu. Dnes platný postup, vycházející z toho, že právo těžit vyhrazený nerost vzniká na základě stanovení dobývacího prostoru a vlastní dobývání může být zahájeno až na základě povolení je zbytečně komplikovaný. Navíc zkoumáme-li celou věc z jazykového hlediska, zákon používá pojmů “oprávnění” a “povolení” aniž je blíže vymezuje. Z tohoto pohledu by měl být analyzován např. § 5 zákona č. 61/1988 Sb.
Ne zcela dobrý je už sám fakt, že tyto režimy jsou upraveny ve dvou zákonech. Co však není z pohledu státní báňské správy plně vyhovující je nedostatečně a nepřesně a příliš obecně vymezený okruh účastníků řízení, což má své dopady při řešení střetů zájmů a často to zásadně ovlivňuje celé správní řízení.
Velmi diskutabilní je otázka úhrad z dobývacích prostorů resp. vytěžených nerostů. Za ověření stojí zda je nejlepším řešením, že stát tyto úhrady vybírá de facto i de iure z větší části pro obce (má to řadu souvislostí – např. v případě, že organizace neplatí – kdo je legitimní k vymáhání apod.).
Samozřejmě kdykoliv lze otevřít otázku, co vlastně úhrady představují, zda sazba stanovená vyhláškou č. 617/1992 Sb. je správná atd. I na tento problém musí reagovat analýza. Musíme se v rámci ní pokusit zodpovědět otázku, zda není vhodnější přímá platba na účet obce (obcí). Diskutovat se dá i o dělení výnosu z úhrad.
Každá těžba, ať to těžař chce nebo ne, má svůj větší nebo menší dopad do životního prostředí a dotýká se nejen bezprostředního okolí. Z tohoto pohledu je vážným problémem odstranění důsledků těžební činnosti, tedy provedení sanace a rekultivace.
Nedostatkem je, že i když všichni máme představu oč asi jde, zákon obsah těchto pojmů nedefinuje. V zájmu minimalizace dopadu těžby bych považoval za správné, aby sanace a rekultivace jako “finální” fáze těžební činnosti měly v zákoně vymezen svůj prostor a z pohledu horních předpisů svůj obsah, který by zaručoval minimálně uvedení dobývacího prostoru do takového stavu, který by umožňoval další využití území (současně by měl zákon říci jak se tvoří rezerva – v jaké výši nebo jak se výše vypočte).
Závěrem bych rád zmínil jeden možná zdánlivě “doprovodný”, ale velmi vážný problém. Je dán neprovázaností právních předpisů. Jde o to, že stát resp. jeho orgány v souladu se svými kompetencemi, zajišťují ochranu výhradního ložiska, a to tím, že postupem v zákoně upraveným stanoví chráněné ložiskové území. Potom vydávají “oprávnění” k těžbě nerostu, a to tak, že stanovují dobývací prostor. Nakonec vydávají povolení k těžbě. To vše se děje za určitých konkrétních podmínek v daném území, mám na mysli zejména konkrétně strukturu vlastnických vztahů k pozemkům. Organizace, která chce těžit a zpracovává příslušné podklady pro obvodní báňský úřad musí tento stav trvale sledovat a respektovat. Musí jednat a dohodnout se s vlastníky. Nepovažuji proto v dané situaci za dobré, aby docházelo k tomu, že státní orgán, konkrétně obvodní báňský úřad, organizaci stanoví dobývací prostor na pozemku, který je ve vlastnictví státu a potom, tj. v mezidobí od stanovení dobývacího prostoru do podání žádosti o povolení hornické činnosti je pozemek na němž se dobývací prostor rozprostírá “státem” reprezentovaným jiným státním orgánem, např. Pozemkovým fondem prodán nebo směněn do soukromého vlastnictví – jako pozemek – ne však těžební organizací, která má dobývací prostor. Té pak vznikne mnohdy neřešitelný problém pokud jde o řešení střetů zájmů (a v tom lepším případě se jí těžba “prodraží”) a stát přichází o finanční prostředky (např. za pronájem pozemků těžaři). I toto je vážný problém, který musí nové horní právo dotáhnout tak, aby tam, kde jsou dosud pozemky, na nichž je dobývací prostor ve vlastnictví státu, tyto byly na soukromé subjekty jiné než držitele dobývacích prostorů převáděny až po trvalém ukončení těžební činnosti.
Stejně jako nebylo cílem mé přednášky provést kritiku horního práva (ale spíš upozornit na problémy) není cílem popsat a rozebrat vše co přichází v úvahu. To je úkolem již zmíněné analýzy horního práva.
Konference v Příbrami je však vhodné místo k tomu, aby tyto věci byly diskutovány z různých stran a pohledů.
K tomu by mělo přispět i toto vystoupení.